基于多元共治视角的公众参与权研究

  公众参与问题近来在我国蓬勃兴起，已经成为理论研究无法回避的热点问题。对环境治理过程中的公众参与权在我国当下的运行状况进行一个理性的反思，发现该项权利的实际运行状态与权利的原初功能设定相去甚远，尤其是在党中央提出构建多元共治环境治理体系后，如何结合时代特征，立足于不同主体，从多元主体各自价值定位出发，促进公众有效参与环境治理，更加具有理论和实践的重要意义
绪 论

  中国经济高速发展的背后，是巨大的能源消耗和严重的环境污染。当环境污染的程度达到严重影响人们的正常生活及人身健康时，公众的环境意识开始觉醒。基于环境的公共产品属性，任何人均享有在清洁干净的环境中生活的权利，公众具有了为维护自身环境利益而参与环境治理的内在需求与动力。公众参与的张力强烈要求打破传统“自上而下”的政府命令控制的环境治理模式，以公众参与权为基础，打造政府、企业和公众三方共治的环境治理格局。让公众以环境治理主体身份分享政府对于环境事务的处分等相关权限，由不动的公众向积极主动的公众转变；政府通过职能转变，以监管者、多元利益协调者和服务者身份参与环境治理，不再事无巨细的进行公共事务的管理，让渡权利，为公众参与环境治理提供便利，保护公众利益，满足公众需求；企业以绿色发展理念为指导，革新现有生产技术，实现绿色生产。高度的参与是一个国家活力的体现，公众的有效参与能够化解政府信任危机、提升政府行政效率、促进政府依法行政，公众的有效参与也能够监督企业绿色生产，防治污染。以公众参与权利为核心，实现公众参与由形式参与向实质参与，最终达到科学参与的转变。从三方主体的不同角色定位进行制度设计，力图为环境三方共治提供理论基础，为美丽中国建设提供实践方案。

一、选题的背景和意义

（一）选题的背景

1．公共事务治理之道的演进

  社会公共事务的治理模式，与社会的政治制度、经济体制、社会结构及文化观念等密切相关。不同的政治、经济制度下，实施的是不同的公共事务治理模式。首先，人类进入农业社会后，受制于自给自足的自然经济这一农业社会生产特点，农民这一社会组织成员，拥有数量上的绝对优势，但却相对分散，囿于自然经济的封闭性特点，农民之间无法形成生产和经营上的相互流通与交往，他们彼此隔离，各自局限于本地狭小的空间范围，更不存在形成任何一种政治组织的可能。统治型社会治理模式应势而生。此种治理模式源于农业社会中，国家和社会尚未完全分离，公共领域与私人领域也未分化。统治型治理模式中，权力掌握在统治阶级手中，占人口绝大多数的农民群体是被排除在治理主体之外的。马克思·韦伯在分析了不同类型国家之后，指出合法统治的类型可以划分为三类：传统型、魅力型和法理型。不同类型的统治其合法性的基础不同。传统型统治以既定传统的神圣性和根据这种传统进行统治的人的合法性为基础；魅力型统治的根基在于个人魅力，要求社会中存在一个能够创立和维护秩序的英雄般的个人；法理型统治的合法性则来源于“设计秩序的人或集体，具备有意识的创造秩序或发布命令的权利之合法观念。”①农业社会国家往往都属于传统型统治和个人魅力型统治抑或两者相结合。统治阶级结合统治需要决定公共行政权力的行使。整个社会高度依附于统治阶级这个“家长”，正如马克思指出，社会形成的是一种自上而下的依附性关系，生产领域和生活领域均是以人身依附为特征的。②这意味着权力机构仅是统治阶级利益的表达工具，公共事务沦为统治阶级私益的汇总。社会个体在公共事务治理过程中主体地位缺失。

二、研究综述

（一）理论研究成果

1．环境治理理论

  环境治理领域每一次治理模式的转变，都存在相对应的理论支撑。20 世纪50 至 70 年代，随着西方发达国家遭遇前所未有的生态危机，公众环境意识开始觉醒，环境诉求高涨，强烈要求政府履行环境治理职能。环境国家干预主义应运而生，以“命令—控制”方式推进环境治理。国家干预主义认为，市场经济不能完全有效的运行，需要政府进行干预。个体在对自然资源进行利用时，根据非理性偏好在当代和后代间进行资源分配，更多的关注当代环境利益，对后代利益采取漠视甚至牺牲的态度。政府从性质上分析，既是当代人的受托人，又是后代人的受托人，政府必须采取法律或行政手段，避免环境等公共资源被当代人过度开采或污染。市场不是有效的资源配置手段，政府要实施必要的干预，经济增长是资本主义发展的主要目标，环境资源的破坏是经济增长的必然附带品，属意料之中。资本主义社会不可能限制经济增长，故政府的主要任务是用立法手段规定增长的范围。政府立法限定的环境战略，没有排除经济增长，只是要求经济增长的同时不能导致公共利益和社会福利的下降。真正达到社会最适状态是不可能的，进而提出了征收附加税方案。环境国家干预主义的理念是“命令—控制”，以环境标准为核心，结合法律或禁令对污染进行事后矫正。20 世纪 70、80 年代，环境治理模式发生变更，逐渐转向基于所有权的环境市场自由主义。该理论以所有权为基础，强调以市场机制为核心，利用市场特有的调整手段和方法，将环境保护和自由市场相结合，为环境治理提供了新思路。市场自由主义认为应当以所有权为基点，明确严格的产权制度，并以法律形式予以充分保障，就无需政府过多的对污染问题进行干预。产权清晰，排污总量确定的前提下，允许排污权在企业间以商品形式进行流通，以此促进企业不断进行技术革新，削减污染成本。庇古在《福利经济学》中指出，可以通过对具有负外部性的活动征收税收的方式，从而促使外部行为内部化，达到对外部行为的矫正。对污染企业征收排污税，以激励而非直接的行政处罚的方式，更能被企业所接受，进而激励企业积极主动的采取有利于降低环境污染的技术和生产行为。较之环境国家干预主义，环境市场自由主义更倾向于一种事前的风险防控，更适应经济社会的发展，更有利于维护环境公共利益。20 世纪 80 年代以来，环境社会中心主义理论通过民主协商、合作治理、社会参与来解决环境治理风险，强调多元主体间的沟通与互动。该理论认为人们在一定条件下能够为所采取集体行动可以源自于对公共利益的维护，呼吁人们关注资源使用者自主治理的模式，在此基础上，公共政策的制定应该从政府、社群和资源使用者三个维度的沟通与合作中去寻找自身的定位。曼瑟尔﹒奥尔森认为，当许多人有着共同的或集体的利益时—当他们共有一个目的或目标时，个体的行动无法促进公共利益的实现。①自主治理理论认为，集体行动面临三个难题：新制度的供给、可信承诺问题和相互监督问题。贝茨认为“制度为公众提供的是一个平等的公共服务平台，而个体往往热衷追逐最小负担实现最大利益，搭便车的动机就必然有可能导致制度供给的失败。必须解决的正是这个动机问题。①外部力量显示会在未来对不遵守合同的行为进行制裁，则人们会选择作出遵守合同的承诺。乔恩﹒埃尔斯特不完全肯定相互监督的困境总是“决定性的”。他指出了一种可能性，即可以对任务加以组织，使之在没有附加努力的情况下完成监督工作。

第一章 多元共治环境治理体系下公众参与权释析

  以权利为本位，以多元共治为视角，对环境法领域的公众参与权从理论与实践两个方面进行论述。本章属于基础理论部分阐释，为后续章节的展开提供理论支撑。严格遵循法学学科对于权利的研究进路，对公众参与权的权利基础（包含理论与实践两个层面）、权利属性、法律价值进行系统分析和阐述，在现有环境法学的理论成果鲜少基于权利属性对公众参与展开研究的背景下，对公众参与权的权利属性进行研究，具有较强的学术价值。
第一节 多元共治环境治理体系下公众参与权界定

  公众参与权是一个多学科概念，从不同学科特点出发，均可以对公众参与权进行解读。环境法作为独立的法律部门，有自身独特的学科特色，从环境法的学科特点出发，分析环境领域公众参与权的基础理论，分别对本文的立论基础、公众参与权的法权属性、法律价值进行了理论解读，同时，结合我国实际，分析了政府职能转变、公众意识觉醒及环保社会组织的兴起对于公众参与权的促进作用。

一、核心概念辨析

（一）公众参与和公众参与权

1.公众参与

  公众参与是民主原则在环保领域的体现，对于何谓公众参与，学者从不同研究角度予以解读，形成了不同的意见：有学者从广义范围界定公众参与，认为任何单位或个人均有权利参与环境保护事务，参与环境决策。①也有学者认为公众参与应做限缩解释，认为公众参与指与决策利益相关的主体，通过一定程序和途径，参与环境决策。②即参与主体限于利益相关的公众，参与的范围限于环境决策。从规范公众参与环境保护的国际公约《奥胡斯公约》的规定分析，该公约第 6 条、第 7 条、第 8 条规定了公众参与的范围，包括具体环境活动决策的参与、相关计划和政策的参与及法律制定及执行过程的参与。可见，从国际环境法律的大氛围来看，倾向于从广义上认定公众参与的范围。故笔者认为，环境治理中的公众参与应从广义上予以认定。

2.公众参与权

  随着生态文明法治建设的推进及美丽中国的提出，公众参与问题得到了实务界与学术界的广泛关注，但是，焦点主要集中在公众参与的微观法律机制建构方面，对于公众参与的权利属性未有太多实质关注，①也没有关于公众参与权的统一界定。作为本文的立论基础，界定公众参与权成为本文的首要问题。

二、多元共治环境治理体系下公众参与权的权利属性现有的环境法学对于公众参与问题的研究，以公众参与原则、公众参与法律制度建构为焦点，基于权利视角分析公众参与权的法权属性，环境法现有理论成果中尚不多见，对公众参与权的法权属性进行研究，是本文的核心和关键，是对其他问题展开研究的依据。

（一）以环境公共利益为目的的公众参与权

  公法权利理论起源于德国公法学，其中，耶利内克的《公法权利体系》一书对于推动德国公法理论的进步起到重要作用，对世界各国对于公法理论的研究起到深远影响。耶利内克将公法权利界定为以特定利益为目的，由法律规范所确认和保护的人的意志力。① 但此种界定很难从完全意义上与私法权利相区分，故其进一步指出，私法规范本质上对于个体自由法律行为的一种认可，即属于一种“可以”规范，即使是法律“不许可”的行为，个体也可以为之，只是丧失了请求司法救济的权利。而公法规范本质是一种赋权型规范，是一种法律上的“能够”，当公法中使用“不能够”语境时，代表着个体不得为，公法中的“不能够”不能被逾越。耶利内克的公法意志能力以特定利益为实现目的，该特定利益在私法上通常表现为请求权，公法权利也与此类似。以法律关系为基础，公法请求权体现了公民与国家的不同法律地位。公民与国家的地位关系可以被划分为四种：被动地位、消极地位、积极地位和参与地位。不同的地位关系个体的公法权利不同。被动地位体现个体对于国家的服从地位，具体而言，国家通过法律规范设定禁令产生各类义务，个体需服从之。故在个体处于被动地位情况下，不支持个体的公法权利。后三种个体地位均支持个体的公法权利，即个体有权依据自由意志，为实现自身利益，要求政府为一定行为，提供一定给付。②第二节 多元共治环境治理体系下公众参与权的理论依据公众参与是一个多学科概念，不同学科从各自学科特色出发均可对公众参与权进行解读，为其提供理论依据。在多元共治的视角下，为充分发挥多元治理主体的环境治理作用，鼓励各主体充分参与到环境治理中来，更需要从不同侧面为多元主体参与环境治理提供理论支撑。

一、公众参与权的理论前提

  利益作为多学科概念，内涵和外延均延展甚广。在法学领域讨论利益，源于每个法律部门均以某一社会关系为自身调整对象，而对社会关系的调整实质是对利益关系的调整。法律以其独特的规范化表现形式：权利与义务的形式，释放自身对于利益的态度。权利意味着对于利益的肯定与支持；义务意味着对于利益的限制与让渡。法律的任务即对复杂、多元的各种利益冲突进行调控，衡平利益关系。

（一）利益均衡理论

  将利益概念引入法学，运用利益分析的方法进行法律调控，始于德国法学家菲利普·赫克。作为利益法学的创立者，其所倡导的利益法学，形成于 19 世纪的德国，是在对当时占主导地位的概念法学的批判中建立成长起来的。概念法学的研究重点在于作为法律规范基础的法概念，致力于建立科学、严谨的法概念体系；利益法学的研究重点在于法律对于生活的影响。利益法学认为利益是生活的组成部分，各种生活利益是相互竞争的，利益表现为人们在社会生活中的各种“需求”，此种“需求”不局限于物质需求，即不仅仅等同于物质利益，“利益”一词应有更为广泛的含义，含有人类的最高利益及道德和宗教的利益，这才是法学意义上的利益应有之意。赫克所倡导的利益法学作为一种法学方法论，旨在为法官审理案件、适用法律时提供应遵循的原则。利益法学没有给出具体的利益等级，即法官应按照怎样的利益位阶来进行判断，但是，利益法学强调，制定法存在漏洞，此种漏洞需要由法官在诉讼时予以补充，而法官在诉讼过程中无疑要面临相互冲突的利益关系，据此，法官在填补制定法漏洞时就要运用利益划分原则，作出自己的价值判断。赫克认为，每一个法律命令都代表着一种利益冲突，法律本质上是建立在对立利益的相互作用之上，制定法无疑是获胜利益的代表，失败利益的力量决定了法律规范的具体内容及目的满足程度。利益法学因适应了法律与社会发展需要，在当时产生了很大影响，但是，终究受利益衡量的限制，如何对社会生活中存在的复杂、多元的利益进行识别与衡量始终是利益法学无法逾越的难题，这也为法律的社会学转向提供了契机。

第二章 多元共治环境治理体系下公众参与权主体构成

第一节 多元共治环境治理体系下公众参与权的权利主体

第二节 多元共治环境治理体系下公众参与权的义务主体 

第三章 多元共治环境治理体系下公众参与权的内容 

第一节 环境知情权 

第二节 环境决策参与权 

第三节 环境表达权

第四节 环境监督权 

第四章 多元共治环境治理体系下公众参与权的行使

第一节 多元共治环境治理体系下公众参与权的行使原则

第二节 多元共治环境治理体系下公众参与权的行使路径 

第三节 多元共治环境治理体系下公众参与权之权利受阻分析

第五章 多元共治环境治理体系下公众参与权的实现

第一节 政府维度公众参与权的实现 

第二节 企业维度公众参与权的实现

第三节 社会维度公众参与权的实现 

第四节 三方合力共助公众参与权的实现 

第五节 程序性保障机制的完善

第五章 多元共治环境治理体系下公众参与权的实现

结 论

  公众参与问题近来在我国蓬勃兴起，已经成为理论研究无法回避的热点问题。对环境治理过程中的公众参与权在我国当下的运行状况进行一个理性的反思，发现该项权利的实际运行状态与权利的原初功能设定相去甚远，尤其是在党中央提出构建多元共治环境治理体系后，如何结合时代特征，立足于不同主体，从多元主体各自价值定位出发，促进公众有效参与环境治理，更加具有理论和实践的重要意义。基于此学术关怀，本文先从公众参与权的权利属性着手进行分析，明确公众参与的权利属性为立论基础，从多学科角度为公众参与权提供理论支撑，并结合实际，分析公众参与权的现实根基。进而依托公众参与权，分别对权利主体、权利内容、权利的行使及权利的实现展开论述。各个章节间是层级递进的关系。在对公众参与权的主体进行分析时，着重论述政府和企业的角色定位，其既是公众参与权的义务主体，负有信息公开等保证公众参与权实现的义务，同时，又是环境治理的主体，享有实现自身环境利益的各项权利，整合政府与企业的权利与义务，才能准确对政府与企业在环境治理中进行角色定位，才能真正发挥不同主体在环境治理中的作用。公众参与权的内容具体包含环境知情权、环境决策参与权、环境表达权和环境监督权，四项子权利相辅相成，共同支撑公众参与权的运行。公众参与权在实际中的运行样态与权利的原初功能设定差距明显，有必要寻找造成此种差距的症结所在，以破解公众参与权的实现困境。打通政府自上而下和公众自下而上两条参与渠道，以确保主体间能够实现有效互动，此为各种法律制度安排的出发点。结合不同参与主体的特点，匹配不同的制度设计，力求搭建权利主体与义务主体间平等协商交流的平台，推动主体间的双向互动。同时，注重程序性保障机制的设计，以此化解公众参与权的实现困境。至此，本文的研究进入尾声。以多元治理主体为维度，从不同主体出发探讨如何促进公众参与权的实现，并进一步探讨如何以合力推动公众参与权的实现，是本文的创新与理论价值所在。但必须予以承认的是，本文虽以全新的视角，结合时代特征对公众参与权进行了深入研究，但是囿于学识和功力有限，从理论证成和学术深度方面还有待完善，需要进一步研究。环境本身是一种资源，而且是具有不可再生性和稀缺性的资源。对此种资源的利用，与经济增长间存在着冲突与竞争。环境法即是研究如何在环境资源与经济增长间，实现环境资源的最优配置。此种资源配置的最优，必须借助社会合力，尤其需要依靠公众力量，以公众参与权为切入点，通过公众的有效参与，才能最终实现国家环境治理现代化，提升国家环境治理能力和水平。