行政法效益原则探析

内容提要：行政法效益原则作为行政法原则的重要内容之一符合行政法的内在需要。国家作为一种社会组织形式在现实中也在积极追求效益最大化。虽然行政原则的法源性地位由于多种原因未能确立，但其仍在我国众多法律中，如宪法、行政法中多次出现，涉及了行政效益。通过分析发现，行政法效益原则主要涵盖了明确分工原则、评估绩效原则、行政裁量原则、材料公正原则和注重教化原则等。
关键词：行政法 基本原则 效益原则 效益原则内容
一、行政法效益原则的引入与地位分析
有学者认为行政法的基本原则是指，行政法效益原则的效力在全部行政法规范的过程中始终有效，它不仅折射出了行政法的价值与矛盾，并且集中体现了现代民主法治国家的宪政精神，是指导行政法规范制定与贯彻的重要法律准则。
根据这一概念，行政法基本原则不仅是法的一种基本原则，而且某种程度上还是行政法的一种“特殊”原则，者主要源于其体现了行政法的根本价值与基本矛盾。故此，行政法基本原则的确立与行政法的根本价值与基本矛盾是密不可分的。
上述种种分析不禁让我们联系到什么是行政法的效益原则。薛刚凌与王兰玉均认为行政效益原则就是要求行政法的内容与管理行为要在经济耗费最小的情况下实现社会效果最大化。章剑生认为，行政原则正是因为包括了行政效力推定原则、行政自由裁量原则、司法审查有效原则等才显得格外重要。王成栋立足于全新的视角提出，行政法效益原则就是要以最小的行政法实施成本来提升行政主体活动与行政相对人的效率。通过梳理上述几种论点，本文认为，行政法的效益原则是指，行政法律体系的建设要以减少社会成本，提升社会效益为目的，并在实现公共利益的同时实现个人利益最大化。

（二）行政法效益原则的地位
1.行政法原则体系
行政法作为法律的一个分支，自然也会体现出现代法律公平公开、自由、平等、效益等基本价值。行政法的原则体系虽然受其性质所限定，法律内容与法律制度有其特殊性，但其所追求的价值是与诸多法律相一致的，那就是正义价值。
行政法的基本矛盾主要体现在行政与法的对立统一。区别开来行政与法的关系就要体现行政法的根本价值。这既要求行政活动在法律的框架内执行，又要确保行政活动的正当性。在现代精神发展的趋势下，行政效益原则已成为一项重要的行政法原则。
2.行政效益根本论
组织理论告诉我们，行政效益原则在行政法基本原则中的地位最高。从民法的角度来看，国家与一般社会组织一样，是经济地位平等的实体。国家为社会提供各种保障，而社会为了回馈国家所做的贡献而缴纳税收。如此看来，国家也深入地参与到了市场中来，在市场中“出售”自己的劳动来换回必需品和服务。社会承认国家的重要根源也就在于它对市场维护所不可或缺的地位，并且在国家存在的基础上，市场才有可能实现效益最大化。
行政法三项基本原则，即行政法定原则、行政均衡原则与行政正当原则都体现了对社会效益价值目标实现的渴望，由此也可说明，行政法效益原则是其最根本的原则。
二、行政效益原则的法源性分析
行政法原则的法源性在我国现行行政法体系中还未获得确立，因而其所具有的地位无从确认。虽然行政法效益原则的法源性无法确认，但这并非从反面说明我国行政法中缺少了行政效益原则的影子。我国诸多法律体系中都有牵涉行政效益，甚至部分行政法规直接提到了行政效益原则。
（一）宪法中的“效益”
宪法作为我国的根本大法在效益方面也有所体现。《中国人民政治协商会议共同纲领》第二章第18条与《中华人民共和国宪法》第一章第14条与第27条均体现出来效益原则。
（二）行政法中的“效益”
《中华人民共和国行政许可法》第一章第1条、第6条、第10条二款，第二章第13条，第三章第25条，第四章第一节的第33条，第六章第67条均有折射出效益原则。
《中华人民共和国行政处罚法》中的第一章第1条，《中华人民共和国治安管理处罚法》中的第一章第6条、第五章第112条，《中华人民共和国公务员法》第一章第1条与第18条等也在内容上包含了效益原则。
（三）行政法规中的效益内容
我国行政法规中不乏有具体条款就效益原则进行了规定，如《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《行政法规制定程序条例》、《规章制度程序条例》。其他一些行政法规的内容也涉及有体现效益的内容。如《国务院行政机构设置和编制管理条例》中的第一章第1条和第二条，就分别谈到了“提高行政效率”和“高效的原则”；《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》中的第一章第1条和第三条分别论及了“提高行政效能”和“遵循精简、统一、效能的原则”；《信访条例》中的第一章第7条二款提到了将信访工作绩效归入到公务员的考核体系当中。
我国行政法体系的建设没有法典化，故行政法原则在法律中的渊源地位难以寻获。然而，行政法原则对行政规范的制定所能起到的作用却不能盖棺定论，需要商榷。行政法律法规中存有的一些不能作为审判依据的内容却能在某种场合下对行政关系人产生影响。行政规则在无行政性纠纷时，能够被运用于行政事务，对组织或是个人的行为进行约束。一旦出现行政纠纷，行政首府完全有权利就行政规则的制定与实施进行全面的监管。行政规则如果是在行政法原则的指导下确立将有利于国家法制建设的具体化和可操作性的提升，并使得行政规则更加有效。
三、行政法效益原则的主要内容
所谓行政法的效益原则就是行政法律体系的建设要以减少社会成本，提升社会效益为目的，并在实现公共利益的同时实现个人利益最大化。为了能够实现社会成本最小化情况下的社会公共利益最大化，行政法的制定与实施就要尊重一些原则，即要按照行政法效益原则中的内容来做好相应工作。
科层组织结构是以劳动分工理论为基础的，分工是以实现效率为基础的。因此，为了实现组织效益，行政法应当尊徐分工原则。虽然行政绩效本身不被直接被用于行政管理，也非管理行政活动的工具，但它却是间接对行政管理产生决定性作用的重要标准。行政绩效的高低源于对行政活动综合性的评价，是对行政活动是否收效以及收效高低的体现，行政活动的有效性就是通过它来判定的。可以收，没有绩效评估，就没有组织效益。因此，要实现组织效益，行政法还应当要严格按照绩效原则来执行。
在确立分工理论地位的前提下，行政是政府组织的基本职责，政府组织有权对社会特定领域处以排他性裁量，因此，行政法还要遵守行政裁量原则，在通过实施公正行政裁量来减少社会纠纷的情况下，行政法还需要遵照裁量公正准则。此外，社会教化还能作为降低社会协同成本的辅助工具，因而行政法还必须遵循注重教化原则。
一言以蔽之，行政法效益原则包括了明确分工原则。评估绩效原则、行政裁量原则、材料公正原则、注重教化原则。
（一）明确分工原则
以组织理论为基础的行政法效益原则首要的就是对国家组织中的职能部门进行明确的分工。国家组织借助宪法与相关法律对立法部门、司法部门、行政部门的权利与义务进行划分，尽可能减少各部门在实际执法中存在的交叉现象，进而减少有关部门因只能划分不明确而出现的不作为、推诿现象，尽可能用最小的社会成本实现社会管理效益的最大化。与此同时，在立法部门、司法部门与行政部门的系统内部要严格遵循宪法与相关法律所认定的原则，进一步明晰各机构的权责。
国家机构在社会事务管理方面具有一定的垄断性，是一国社会中的最高层级组织。国家机构垄断的管理权主要有维护国家安全的对外军事权、与他国建交的政治外交权、维护社会稳定的相关权力、民主政治建设权、司法权、立法权与行政权等。政府组织相对于国家机构而言，内容更为具体，所具有的权力与公民的切身利益相关性更高。政府组织主要参与管理国家社会事务中的行政事务。依据政府组织所管理的事务的性质来划分，政府组织的只能主要有政治外交职能、公共安全职能、经济管理职能、文化管理职能、公共服务职能、司法行政职能和国防建设职能。
1.政治外交职能就是政府机构代表国家在国际间走访，与他国为世界和平的维护与本国利益的维护而行使的一种垄断性职权，它是政府机构的一种对外职能。
2.公共安全职能就是政府机构以国家的名义行使暴力，进而确保国家公共安全与社会稳定的一种垄断性职权，它是政府机构的一种对内职能。
3.经济管理职能就是政府机构以国家的名义所开展的，对国家宏观经济进行干预与调整的一种垄断性职权，它是政府机构的一种对内权利。具体而言，经济管理职能的目标为促进经济发展；确保经济平稳；保护生态环境。
4.文化管理职能就是政府机构以国家的名义所开展的意识形态建设与主流文化引导活动的一种垄断性职权，它是政府机构的一种对内职能。
5.公共服务职能就是政府机构以国家名义向社会提供市场无力提供，但对社会成员而言又是必需的公共品的一种垄断性职权。它是一种对内职权。
6.司法行政职能就是政府机构以国家名义开展的与司法组织关联的公共性行政行为的一种垄断性职权，它是一种对内职能。
7.国防建设职能就是国家机构以国家名义进行的，与军队组织相配合的公共性行政行为的一种垄断性职权，它是政府机构的对内职能。
（二）评估效益原则
以往，传统的政府管理模式有着鲜明的特征：垄断性高，社会权力高度集中，规章制度苛刻严厉，官员权力过大等。但提倡公共服务市场化与社会化，侧重于社会管理权力的分散化的新的公共管理理念的产生，促使了政府在行政活动方面发生了重大变化。绩效评估则有效地为政府在行政管理方面的效果做出了评价与判定，其所反馈的意见有助于指导与纠正接下来国家的行政行为。之所以采用绩效评估很大程度上是因为这种评估优势显著。第一，这种绩效评估是由公民自发进行的，没有令人满意的公民满意度，公民为本谈不上实现。第二，传统行政集全模式打压了行政主体高昂的创新积极性，对社会效率的提升百害而无一利。公共管理的新模式提倡分权，社会权利由过去的过度集中演变成当今的分散形式。而绩效评估作为一种管理模式的反馈，在权力分散化所获得一定成就的情况下为分权改革提供支撑。第三，结果导向的管理要求按效果而不是按投入拨款，但前提是绩效的评估要采用科学的方法，做到有根有据。第四，绩效评估对市场的发展还存在一种促进作用，即绩效评估能够引导公众做出正确抉择，形成一种公众压力，迫使政府机构不断改进自身，满足社会大部分群体的需要，进而在政府机构与公众关系方面进行了优化；绩效评估对于被评估对象既有鼓励作用，又有刺激作用，既鼓励取得优异成绩的政府机构继续保持与发扬已有的工作精神，又刺激行政效果不佳的政府机构，激发他们积极向上的斗志。第五，绩效评估还能够帮助树立良好的政府形象。绩效评估有助于帮助公众更好地把握政府机构的工作动态，认知政府阶段性工作的成果，并帮助政府获得公众的理解与支持。此外，绩效评估还有利于提升政府信誉。
（三）行政裁量原则
过往的禁止授予行政机关以裁量权的控权模式已不再使用与当今社会。当前所使用的，并已在应用的是功能主义模式，行政裁量权早已被社会所承认。而且我国正处于法治社会的建设期，依法治国我国当前社会治理的主要手段与途径。功能主义模式的裁量权实际上折射出了我国已从形式法治向实质法治的过渡。在功能主义模式下，行政权力在宪法授予的管理权力中形式裁量权。
（四）裁量公正原则
我国宪法第33条规定，法律面前人人平等。平等原则不仅体现在宪法的内容中，依据宪法所制定的所有法律也都是按照这一规定制定的。平等原则是我国宪法中的一项基本原则。同样，在行政法律中，人人也必须是平等的。此处所指代的平等是站在法律角度上而言的。行政法平等是一种框架内的平等，是在制度的支持下，人人得以平等，无论是行政执法者，还是被执法者，都不得超越行政法制法规。由此观之，平等并非均等，并非社会产品与权力的平均分配。
自然人在现实中所获得的平等是一种人格平等。人的基本权利理应被各自所享有。然而，并非现实中所有权利都是均等的，这种平等在一定程度上是有限制的，是有前提的。
行政法律中的人人平等所指代的“人人”不仅包括了自然人，而且还囊括了组织、经济独立体等法人。对于自然人和公司而言，经营生产行为所要侧重的点即为公平公正。公平是市场经济健康发展的必然前提与要求，社会主义市场经济的性质决定了其对公正价值的追求。公平是指行政主体在对待行政相对人时，要给予一样的竞争机会，不能以其他因素作为剥夺这种权利的原因。公正的概念似乎比公平更为宽泛。值得注意的是，行政主体公平对待行政相对人时并不能做到绝对的公平。政府在对待弱势群体方面会显得更有倾向性，在政策方面所给予的优惠也会更多更显著。同样，行政主体针对行政相对人所给出的法律效益也不能做到绝对公平。
（五）注重教化原则
人们对权利的欲望与生俱来，一旦陷入了权利的泥潭，对权利充满了渴望，那么为了不断获取更大的权利，违反正义在所不惜。社会弱势群体往往企盼平等与正义，而社会强者由于身处相对立的地位而无所顾忌。在此种情况下，法律作为维护社会秩序的工具将被重用。良好的社会秩序需要完善的法律体系来维护。然而，即便是法律体系再完善，社会公民对其赞誉有加，表面上全都赞同，但如果他们缺乏情操，未能得到习俗与教化的熏陶，法律的落实也存在一定困难。
参考文献
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[2] 王兰玉.行政法基本原则探究[J].北京人民警察学院学报，2014（1）.
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[4] 王成栋.论行政法的效率原则[J].行政法学研究，2016（2）.
[5] 谢永霞.作为行政法基本原则的效益原则——基于组织理论视野[J].湖北社会科学，2013（2）.