我国检察公益诉讼存在的若干问题及其对策研究

 无救济就无权利。权利救济可以通过多种途径和方式实现，司法救济是权利救济的最后一条防线。及时并且有效的司法救济对于保护合法私人利益和公共利益同等重要，因为中立性是司法权的重要因素。如今，伴随我国经济社会的飞速发展以及经济全球化进程加快，涉及社会公共利益和国家利益的事务和领域将会越来越多
引言 

  2017 年 6 月 27 日，第十二届全国人大常委会通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，我国检察机关正式具备了提起公益诉讼的法律资格，我国检察公益诉讼正式入法。此次修法意义重大，其一是我国首次确立了行政公益诉讼，其二是完善了民事公益诉讼。①然而，修法并未终结争议，由于检察公益诉讼是具有中国特色的新生事物，在制度设计和诉讼实务中仍存在不足，因此对检察公益诉讼制度进行研究和探讨，并提出完善建议，对我国法治建设与社会发展具有重要意义。 

（一）选题依据 

  2014 年党的十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中首次明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，检察公益诉讼被正式提上日程。2015 年 7 月 1 日最高人民检察院印发《检察机关提起公益诉讼试点方案》，决定在部分地区开展检察公益诉讼的试点工作。 检察机关在试点运行期间，通过提起公益诉讼着实办理了一批具有影响力的公益诉讼案件，为日后推动立法和完善制度打下了良好基础。但是，诚如最高检副检察长张雪樵所言：“检察公益诉讼具有世界首创性。”②说明检察公益诉讼在法理基础、程序设计及诉讼规律等方面都有区别于国外的公益诉讼。我国检察公益诉讼立法规定较为原则，可以借鉴的国外经验不多，理论研究还需要深入讨论。例如，在法律监督和保护公益的维度关系、提起诉讼和诉讼监督的分合把握、协同格局与诉讼对抗的起承转合都是不可回避的问题。 由于篇幅有限，在对检察民事公益诉讼与检察行政公益诉讼的共性问题进行梳理与探讨的基础上，笔者更侧重于对检察行政公益诉讼的部分特殊问题进行探讨，这是由于行政公益诉讼在 2017 年修法后首次得到确立，其在起诉主体、受案范围、诉讼程序等方面呈现出与民事公益诉讼较大的差异。第一阶段：上世纪 90 年代至 2014 年党的十八届四中全会之前。当时我国学术界的研究多集中于对设立公益诉讼的必要性以及理论和实务问题的探讨。多数学者对设立我国的公益诉讼持赞同态度。于安教授曾提出“缺少公益诉讼或者客观诉讼是我国行政诉讼的一大缺陷”，①学者解志勇也曾以我国的宪法与司法解释以及德国、日本等国外相关诉讼制度为理论支撑，论证在我国建立公益诉讼的可行性。②公益诉讼之所以在学界引起热烈讨论，主要因为在实务中已经发生相当数量的侵害公共利益的案件，多被法院以原告不具备主体资格为由驳回起诉。③尽管当时设立公益诉讼的呼声很高，也不乏质疑的声音，如章志远学者提出“公共利益的公法保护是一项社会系统工程，在多元化的公益救济机制中，行政诉讼并非是主要的公益保护方式”，④可见并不是所有学者都支持在我国建立公益诉讼。 此外，关于检察机关是否得成为公益诉讼的适格主体在党的十八届四中全会之前也已开始讨论。学者韩志红认为“检察机关作为国家利益、社会公共利益的代表提起民事诉讼是国家维护社会公共利益的需要”，⑤黄学贤教授以“检察机关能以其国家机关的特有身份更好地与被诉行政机关抗衡”而支持赋予检察机关原告资格，⑥姜明安教授则认为我国宪法为赋予检察机关提起公益诉讼提供了依据。⑦第二阶段：2014 年党的十八届四中全会之后至 2017 年检察公益诉讼试点工作结束之前。这一阶段，学者主要针对试点中存在的不足及实施效果进行了探讨。有学者针对试点地区中的诉前程序进行了实证研究，“从 2015 年 7 月公益诉讼试点工作实施到 2017 年 5 月，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件 7886 件，其中的诉前程序案件 6952 件，占总案件量的 88.2%。”⑧也有学者指出了试点工作中存在的主要问题：案件范围过于狭窄、线索发现及转化机制不畅等。⑨

一、检察公益诉讼的基本理论与实践探索