A市公共学前教育资源配置中城​​乡差异研究

  本篇论文是一篇学前教育硕士论文，随着社会经济的发展，学前适龄儿童的增加，有限的公立园所资源满足不了日益增长的学前教育需求，改革开放后，在政策的鼓励下，民办园所逐个开设起来，公立和民办园所都统称为“幼儿园”。在效率优先的社会大环境政策环境中，A 市城乡之间的学前教育逐渐拉开了距离。在此期间，学前教育不再只是负责照顾孩童的管理机构，已开始涉及到与教育相关的事宜：比如学唱歌、做游戏、教简单的汉字和数数。

  第一节 相关概念界定

  学前教育是学校教育第一阶段里重要的组成部分，是整个学校教育活动的起点，广义的学前教育指来自社会、学校、家庭、个人等方面对学龄前儿童身心发展的影响活动；较为通俗的理解是指学前班、幼儿园和托儿所对学龄前儿童进行的教育活动的专门教育机构。学龄前儿童在国际上通用的概念 Early ChildhoodEducation and Care(ECEC)是 0~6 岁之间的幼儿，不同的是 0~3 岁之间的孩童在托儿所接受的教育被称为“托儿教育”，3~6 岁之间的孩童在特定教育地点所接受的教育被称为“学前教育”。根据《中国大百科全书》里对其界定是：“教养机构依据培养目标和幼儿的身心特点，对入小学前的儿童所进行的教育，明确规定年龄阶段是 3 至 6 周岁的幼儿”。本文主要研究对象是 3~6 岁间孩童在幼儿园所接受的学前教育。学前教育按投资主体可分为公办和民办两类，在实践中，习惯上把公办学前教育称之为公立幼儿园，本研究为了顺应实际中的习惯称谓，在实证分析时，以俗称“幼儿园”指代“学前教育”。靳希斌认为在教育经济学中教育资源也称为教育投资，指在一个国家或一个地区，根据教育事业发展的需要所投入教育财力资源、教育人力资源、教育物力资源的总和。从微观角度看，学前教育资源里的人力资源包括授教者的教师队伍和受教者的学生群体，细分为招生人数、在园学生数、教师总数、后勤人员、师资力量、教学水平；财力资源一般指用于教育领域的货币表现，包括国家对教育财政的经费投入、受教育者个人及家庭的教育投资、园所建设经费、教师薪酬待遇。物力资源是用于学前教育领域各种物质资料的总称，包括园所建设、硬件设施、教学设备、游戏场所。由此可知，由于学前教育中人力、物力和财力资源的有限性，产生了供需矛盾导致了人们竞相争夺资源，学前教育资源配置失衡，学前教育作为公共产品，因此需要政府发挥其职能的作用，对学前教育系统内部有限的资源按照合理的比例，在充分了解市场需求之后，从中观配置出发，通过有效地途径进行计划分配，找到各学前教育资源要素组合的最佳模式，保证所提供教育资源的质量与数量，面对社会所有适龄儿童创建良好的教育机会均等的社会环境，保障教育公平。

  第二节 理论基础

  在中国，孔子“有教无类”的教育思想最早体现了教育公平理念。西方柏拉图及其弟子所倡导的教育观点：平等的对待平等与不平等是教育公平理论的摇篮，自有教育的产生伴随而来的公平理念一直被人们所重视和倡导，究其原因，“美国教育之父”贺拉斯·曼告诉我们教育能促进人类平等，“人生而平等”和教育公平的有效结合是推动社会进步强大的动力。在 20 世纪，西方教育公平理论最具有代表性的是瑞典的教育家托尔斯顿·胡森、J·科尔曼和罗尔斯等学者所提出的观点。20 世纪六十年代，美国民权运动基于自由主义观点产生了教育平等理论，当时的代表人物是 J·科尔曼，他从受教育的过程出发，提出了进入教育系统的机会均等和参与教育的机会均等。托尔斯顿·胡森从个人角度出发提出了较为全面的教育公平理论：他认为教育公平分为教育起点的公平、教育过程的公平和教育结果的公平，他的教育公平理论与孔子提倡的“有教无类”是一致的：不同的学生都应该享有同等受教育的权利。罗尔斯主张的是“公平即正义”，为此他所提出的教育公平理论依据的是正义原则：平等与自由、公正与差别；在平等与自由里，他注重起点公平，提出“无知之幕”的假说来论证了正义原则是公平协议后的一种契约结果，在初始状态下达成的契约在一定程度上体现了起点公平；在公正与差别里，他提倡差异原则，其具有两层含义，一是个人补偿原则使得罗尔斯遵从的教育公平更偏向于弱势群体，他希望给予弱势群体一些补偿以此来促进教育公平，二是差异原则里具有的效率：同样数量的资源分配给境况好和不好的人，都会朝着好的方向转变，但分配给不好的人变好的效率会更高一些。有限的教育资源均衡配置所体现出的教育公平，罗尔斯的观点极具代表性。公办学前教育资源是有限的，分配应该既注重公平也要注重效率，平等与自由要求公办学前教育资源在配置过程中要统筹规划，保障最低配置标准和要求做到起点公平；公平与差异要求公办学前教育资源配置过程中要考虑到弱势群体的特殊性予以照顾以此达到普遍惠及这一原则，做到教育公平。由上文可看出，学前教育是准公共产品之一：一是它在消费上具有不充分的非竞争性，表现为在学前教育资源给定、教师数量给定、园所面积给定、班额比一定的情况下每增加一个儿童会影响其他儿童接受学前教育的机会，随着受教育者的增多，教育成本也会增加，在一定程度上具有消费的竞争性，但对于在同一个教室上课的孩子们来说，一个孩子听课与否，并不会妨碍其他孩子接受教育的权利，这体现出消费非竞争性的一面；二是它在收益上具有非排他性。学前教育具有外部效益，就内部效益而言，园所招收学生数量有限，需要交付一定的学费才有接受学前教育的机会，体现出私人产品的一面；就外部效益而言，一个孩子接受学前教育不仅自己本身收益，社会、家庭都因此受益。因此，学前教育属于准公共产品。由于学前教育本身所具有的准公共产品属性，故政府必须承担起提供者的主要责任。

  第一节 公办学前教育资源配置概述

  公办学前教育资源是指在学前教育领域内，以各级政府为主开展教育活动所涉及到的要素，通常分为人力、物力和财力三类，人力资源具体是指师资配置，物力资源具体指硬件设施配置，财力资源具体指每一个学前适龄儿童的生均经费投入。公办学前教育资源配置是指政府对现有的学前教育资源在不同区域之间进行人力、物力和财力按一定的标准进行分配，以保障有限的教育资源在各地区间在整体上公平合理。公办学前教育资源配置包含以下三个特征：（1）配置主体是各级政府；（2）政府是公办学前教育资源的提供者；（3）公办学前教育资源配置是政府从中观配置角度出发，对有限的公办学前教育资源在不同的教育级别之间，在发展水平存有差异的城乡区域之间的动态配置过程。公办学前教育资源配置标准：政府的财政性资金和相关政策的支持是公办学前教育发展的重要保障，政府须承担主要责任来保障资源配置的全面性、公平性；公办学前教育资源均衡配置的内容：从学前教育资源配置的角度来说，主要基于教育人力资源、教育物力资源和教育财力资源三个方面的考虑：要有符合幼儿园所建设标准的办园规模，合理地师生比，专业的师资队伍，基本的教育质量；从学前教育受益者主体来说学前教育资源配置必须是面向所有学前适龄儿童，对弱势群体和低收入家庭采取一定的优惠照顾，遵循无歧视的公平原则。教育资源的配置主要分为计划型、市场型和计划与市场相结合型三类。在教育领域里，政府是作为“守夜人”发挥作用还是作为“掌舵人”发挥作用，在一定程度上，是由教育产品的自身属性和市场决定的，当下学前教育供需矛盾突出，由一开始的教育需求大于其供给逐渐转变为对有质量的学前教育需求大于非均衡的供给，“入园难，入好园更难，入便宜的公办好园更是难上加难”一直都是社会所聚焦的热点话题，为有效缓解学前教育现存的供需矛盾，政府必须承担起责任，学前教育因其具有准公共产品属性故主要应该由政府提供，以此来增加普惠性学前教育资源。在目前学前教育领域还未像义务教育发展成熟的情况下，由政府作为普惠性学前教育资源的主要提供者是更为高效的，增加公办学前教育资源是必要之举的同时，提高现有资源的利用率也是重中之重。从 2010 年发布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中提出加大创办公办园力度，要求扩大覆盖面积。在这份文件里，提出学前教育的发展必须由相关各级政府部门主导的要求。学前教育作为公共产品之一，由政府主导来配置学前教育资源，利用财政资金且不要求受教育者的回报，这代表了公共利益，在一定程度上，体现了公办园作为普惠性服务的主要供给主体所具有的合理性和合法性。故本篇论文探究的配置方式是政府主导的计划型。

  第二节 公办学前教育资源配置主体作用分析

  政府在配置教育资源中所发挥的作用往往会被忽略，教育管理作为政府职能中的一部分，在制定相关教育政策法律法规方面，在配置资源方面，在提供资金支持方面，都发挥着相应的作用。自建国以来在不断摸索中的学前教育一路走来跌跌撞撞，经历了不同历史时期的考验，从学前教育的政策梳理中我们可以清晰地看到在宏观政策背景下，学前教育的发展历程。以下是笔者从园所建设、教师培养、农村学前教育发展和普惠性学前教育四个方面梳理了自建国至今有关学前教育的相关政策。幼儿园所的建设与管理是学前教育发展的基础，1952~1956 年期间，政策重心主要是以满足适龄儿童入园需求为主，政府在考虑自身资金支持有限的情况下，鼓励多渠道办园并作了一些具体的指导并提供了一些管理方法。在 1952 年3 月颁布的草案里规定了幼儿园以全日制为主，依实情可实施寄宿制和季节性幼儿园，每班必配一名老师，负责幼儿在园的一切活动。20 世纪中期，社会经济发展较为缓慢，学前教育经费投入总量明显较少，现有的学前教育供给已不能满足当下的需求，政府鼓励地方企业、工矿自行创办幼儿园和幼儿教育机构，并在幼教机构的发展方针和领导问题方面做了相关规定，以多渠道办园方式来满足当下的入园需求。1956 年颁布的指南里，给地方多渠道办园提供一些管理和办园指导是指南的重要组成内容。1987 和 1988 年颁布的政策里，细致具体的规定了班级规模和寄宿师生比，对幼儿园的基本硬件设施作了一系列详细的规定。1989年颁布的《幼儿园管理条例》是我国第一个学前教育行政法规，明确了地方各级相关政府部门的职责，建立了幼儿园评估制度，极大提高了办“示范”园的积极性。自 1979 年~1989 年期间，园所建设不在拘于一种模式，开始了多种模式的创新，在园所管理上，要求也越来越具体，对幼儿的身心发展要求也更加全面化、具体化。从最近三年的有关学前教育发展政策来看，在政策文件里不断出现普惠性字眼，自 2017 年以来颁布的政策里，政策内容越来越强调增设普惠性学前幼儿园，扩大普惠性资源的重要性，在《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》中提出了明确的目标：三年后，要使全国幼儿园毛入学率达到 85%，普惠性园所占比达到 80%。表明在未来学前教育的发展上，已逐渐把重心放在建设普惠性幼儿园上，国家在农村学前教育发展方面给予了政策倾斜。政府在发展学前教育中，应根据园所办园条件、教学环境、教师素质及专业化水平、园所在园学生数等指标进行综合评估，对一些优质园所进行奖励，颁发荣誉证书或荣誉称号，比如“示范园”、“一级园所”、“二级园所”。除此之外，政府给予园所和对园所负有管理责任的相关部门资金奖励，这在一定程度上形成了较为良好的竞争环境，激励各园所不断提升办园质量，以此获得政府更多的经费支持。

  第一节 A 市学前教育发展概况及资源配置城乡差异现状

  第二节 A 市公办学前教育资源配置城乡差异现状分析

  第一节 A 市公办学前教育资源配置城乡失衡的主要问题

  第二节 A 市公办学前教育资源配置城乡失衡的原因分析

  第一节 加大财政投入统筹区域均衡发展

  第二节 完善制度提高政府重视力度

  第三节 强化政府职能创建学前教育激励环境

  结论