论卫生行政管理监督中亲属关系的内涵与分类

  [摘要]目的 探讨卫生监督行政管理相对人的内涵与分类。方法 采用文献法、头脑风暴法和个案访谈法，引入行政法学中行政相对人理论，归纳、概括卫生监督行政管理相对人的基本内涵与类型。结果 卫生监督行政管理相对人指与卫生监督行政主体相对应的特定公民、法人或其他组织。卫生监督行政管理相对人按形态可分为个体和组织两种类型，后者按其内部复杂程度又可分为单一相对人和复合相对人；依据不同法律法规可将其分为不同专业卫生监督行政管理相对人。结论 卫生监督行政管理相对人研究是卫生监督领域基础研究内容之一，也是探究卫生监督检查覆盖率的必要前提，在理论和实践上都具有重要价值和意义。

  [关键词]卫生监督行政管理相对人；内涵；分类
 

 

  通过文献回顾掌握行政管理相对人理论成果，将其引入卫生监督领域，提出卫生监督行政管理相对人这一概念。进一步通过个案访谈和2轮头脑风暴法，归纳、总结卫生监督行政管理相对人基本内涵及分类。

  2.1 行政相对人的概念

  我国行政立法中没有直接明确的行政相对人这一概念，《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国国家赔偿法》中均使用“公民、法人或其他组织”这一“表述”代表行政相对人，具体法律法规也有特定的称谓[1]，如税法中称为“纳税义务人”、治安处罚法中称“被处罚人”，卫生监督中常称为“管理相对人”。整体上行政相对人在行政法学界的研究相对薄弱[2]，其理论发展过程中出现了不同流派，学者方世荣认为行政法学对行政相对人的研究已从“管理论”、“控制论”逐渐走向“平衡论”[3]。学者袁应武也对“管理论”表示质疑，认为行政相对人不仅是被管理者，还应该是一个独立的主体，除了承担义务，还应享有权利[1]。学者郝然[4] 也认为行政管理相对人在行政活动中应与行政主体处于平等对话的位置。现代行政中，行政相对人已非单纯的“被管理者”或“仅作为监督行政权维护自身权益的主体”，而是具有积极配合行政、监督行政的双重作用[5]。行政相对人就是在行政主体行使行政职权中，与其行为或行为结果有法律利害关系的公民、法人或其他组织[5]。然而，公民、法人或其他组织只是成为行政相对人的必要条件，只有当行政主体行使行政职权时，行政主体的职权行为或行为结果影响其权益的取得、失去（即产生利害关系）时，公民、法人或其他组织才是真正的行政相对人。综上所述，研究认为，“行政管理相对人”这一说法更为确切，且在2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》[6] 中使用过，已成为明确公允的术语。行政相对人也称行政管理相对人，指在行政管理法律关系中，与行政主体相对应、权益直接或间接受行政主体影响的公民、法人或其他组织。行政管理相对人参与行政活动为法定行为，其存在是基于行政法律规范规定的某种资格[7]。行政管理相对人具备相关的法律责任能力[8]，有完全的民事行为能力，同时拥有诸如批评建议权、行政复议权、行政诉讼权、请求行政赔偿权等参与行政活动的权利。

  2.2 卫生监督行政管理相对人的内涵

  如同行政管理相对人在早期行政法学领域的研究中被忽略一样，当前卫生监督领域中也少有学者[9] 对卫生监督行政管理相对人进行深入研究，这并非卫生监督行政管理相对人无足轻重，只是特定背景下卫生监督需优先解决的问题不同。近年，卫生监督检查覆盖率在卫生监督领域中颇受关注，而计算卫生监督检查覆盖率首先需要回答“何为卫生监督行政管理相对人”这一更为基本的问题，可以说卫生监督行政管理相对人内涵和分类研究是行政法学中行政管理相对人理论与卫生监督实践相结合的产物。研究中，卫生监督行政管理相对人，也称卫生监督行政相对人或卫生监督管理相对人，简称“相对人”，仅指基于现行卫生法律法规的具体行政行为所指向的，与卫生监督行政主体相对应的特定公民、法人或其他组织，不包括抽象行政行为所指向的相对人，这里的公民、法人或其他组织不完全等同于宪法意义上的公民、法人或其他组织，它应拥有“行政许可申请权”[10]，与卫生监督行政主体之间存在一定的权利义务关系，且行为或权益受其影响。卫生监督行政管理相对人依据卫生行政法律法规而产生或消灭，法律法规规定的监督管理对象在本质上即为卫生监督行政管理相对人，包括通过卫生行政部门许可（含备案）获取相应许可证（书）或资质证明的相对人，非卫生部门许可（含备案）但需卫生监督主体依法监管的相对人，通过卫生监督检查或其他途径发现的尚未获取相应许可证（书）或资质证明的相对人，及未获取相应许可证（书）或资质证明又相对隐蔽而尚未被监督主体发现的相对人。由于中国行政立法体系依从于行政管理体制，行政管理相对人一般依从行政部门来认定[8]。卫生监督行政管理相对人资格的获取也依据一系列法律法规，如公共卫生领域中的《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国职业病防治法》、《公共场所卫生管理条例》、《学校卫生工作条例》、《病原微生物实验室生物安全管理条例》、《生活饮用水卫生监督管理办法》、《消毒管理办法》、《放射卫生技术服务管理办法》和医疗服务领域中的《中华人民共和国执业医师法》、《中华人民共和国母婴保健法》、《中华人民共和国献血法》、《医疗机构管理条例》、《血站管理办法》等。以公共场所卫生为例，国务院《公共场所卫生管理条例》（1987年）中规定县级以上卫生行政部门应对 7 大类 28 种场所签发“卫生许可证”，《公共场所卫生管理条例实施细则》（2011年）中规定“公共场所卫生监督的具体范围由省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门公布”。上海市根据国家一系列文件制定了《上海市公共场所卫生许可证发放管理办法》（2013年），结合上海实际情况，增加“足浴”和“棋牌室”两类场所，取消“车马店”、“体育场（馆）”、“公园”、“候诊室”和“公共交通工具”五类场所。上海市公共场所卫生监督行政管理相对人共25种类型。同样，生活饮用水卫生、消毒卫生、职业卫生、放射卫生、传染病防治、学校卫生、采供血卫

生、母婴保健等不同专业的具体卫生监督行政管理相对人也依据相关法律法规来确定。

  2.3 卫生监督行政管理相对人分类

  借鉴行政相对人分类研究[4] 成果，以卫生监督行政管理相对人形态为依据，分为个体卫生监督行政管理相对人和组织卫生监督行政管理相对人。个体卫生监督行政管理相对人在卫生行政法律关系中以自然人形态存在，如执业医师和执业护士。组织卫生监督行政管理相对人是指在卫生行政法律关系中，以法人或其他组织形式存在，如不同类型公共场所、二次供水单位、集中式供水单位、现制现售水经营单位、涉水产品生产企业、消毒产品生产企业、餐饮具集中消毒服务机构、学校、托幼机构、职业病诊断机构、职业健康检查机构、放射卫生技术服务机构、医疗机构、母婴保健机构、采供血机构和疾病预防控制机构等。同时，由于组织卫生监督行政管理相对人可能涉及多部法律法规，同一组织卫生监督行政管理相对人可能对应单一的卫生行政法律法规，也可能涉及多部卫生行政法律法规。典型的组织如医疗机构，同一家医疗机构可能涉及到医疗执业、传染病防治以及母婴保健等多部卫生行政法律。因而，借鉴行政法学界单一相对人和复合相对人[10] 的分类方法，研究根据组织卫生监督行政管理相对人涉及的法律法规数量多寡，将进一步分为单一卫生监督行政管理相对人（简称“单一相对人”）和复合卫生监督行政管理相对人（简称“复合相对人”）两种类型。单一相对人指仅涉及某一部法律法规的组织卫生监督行政管理相对人，复合相对人是指涉及多部法律法规的组织卫生监督行政管理相对人。依据相对人产生的法律法规，可将卫生监督行政管理相对人划分为不同专业类型，如公共场所卫生、生活饮用水卫生、消毒卫生、职业卫生、放射卫生、传染病防治、学校卫生、医疗机构执业、采供血卫生和母婴保健卫生相对人等。专业相对人与不同形式的卫生监督行政管理相对人可能为一一对应关系，也可能为一对多关系。分散适用于多部法律法规中的卫生监督行政管理相对人在不同地区的具体体现形式可能有所不同，以上海为例，不同类型卫生监督行政管理相对人对应关系见表1。

  3.1 卫生监督行政管理相对人资格法定

  卫生监督行政管理相对人资格法定，由于法律法规具有一定的滞后性，具体卫生监督行政管理相对人在法定前提下应得到卫生行政部门的认可。尚未获取相应许可证（书）或资质证明但已被监督主体在日常监督检查中发现的，以及未获取相应许可证（书）或资质证明且尚未被监督主体发现的个人、法人或其他组织均属于卫生监督行政管理相对人范畴。但由于这些相对人底数难以全面掌握，统计时可单列描述，一般也不纳入卫生监督检查覆盖率计算中。按照现行法律法规规定，医疗机构中的执业医师和执业护士可视为卫生监督行政管理相对人，但公共场所中持有健康合格证的人员不能作为独立的卫生监督行政管理相对人，场所工作人员健康状况应获取相应资质证明、接受卫生监督主体检查只是监督检查一项内容，这部分人员不独立承担法律责任，而由其所属的作为卫生监督行政管理相对人的具体场所承担相应责任。在现行法律法规范畴中，大型医疗设备、自动售水机等只是卫生监督行政管理相对人的管

理物，也是卫生监督检查的直接对象，而非卫生监督行政管理相对人。

3.2 不同标准划分的相对人之间存在多种对应关系

 依据不同标准，卫生监督行政管理相对人可划分为不同类别，特定自然人、法人或其他组织均可视为独立的卫生监督行政管理相对人。实际卫生监督工作开展中，常按照专业类别统计卫生监督行政管理相对人户数和监督检查户数。依据不同标准划分的各类相对人间存在多种对应关系。一般而言，个体卫生监督行政管理相对人与专业卫生监督管理相对人之间为一一对应关系，复合相对人可能对应唯一的专业卫生监督管理相对人，也可能对应多个专业的卫生监督行政管理相对人。以复合卫生监督行政管理相对人作为卫生监督检查覆盖率底数的统计对象时，若其对应多个专业，则需考虑不同专业相对人的权重。以专业卫生监督行政管理相对人为统计对象，会出现专业相对人户数大于个体与组织卫生监督行政管理相对人总户数的现象。为切合当前卫生监督实际工作，卫生监督检查覆盖率实证研究中卫生监督行政管理相对人指按专业划分的组织类卫生监督行政管理相对人。

 

[1] 袁应武.行政相对人之比较研究-以其内涵、外延、界定为视角[J].四川教育学院学报，2009,25（7）:46.

[2] 方式荣.论行政相对人行为及其效力[J].法商研究，2000,1:29.

[3] 方世荣.行政法学应重视行政相对人的研究[J].法商研究.1997,3:18.

[4] 郝 然.行政相对人内涵和外延的法理学分析[J].东北师大学报（哲学社会科学版）.2001,4:25.