行政事业单位预算绩效管理改革与财务管理模式

  2.1  绩效管理相关概念

  “绩效”（是一个具有多种内涵的概念，其中：与政府管理相关的概念认为，绩效应是一个综合的概念，有行为和结果两层含义，包含行为、产出和结果三个因素（，或认为绩效体现了效率、产品和服务的数量与质量、机构所做的贡献与质量，包含了节约、效益和效率的含义（普雷姆詹德，结合我国实际，我国学者对于政府绩效的观点趋向于较为综合的概念，即包含目标、结果、效率等内容。例如：马国贤认为绩效指可以量化的、已经实现的事业目标或事业效果，其中：目标是指做事或财政支出所达到的直接目的，效果是指目标所产生的社会结果，即直接的社会影响，效率是指对效果的投入产出评价。具体到公共管理及其支出领域，绩效也称为财政效率，指政府的公共支出与获得的有效公共服务之间的对比关系，具体包含三层含义：一是绩效指向结果，即指向有效的公共服务；二是绩效是相对于财政拨款而言的；三是绩效通过评价而获得。绩效管理是目标…效果导向的管理，起源于世纪年代末期幵始的新公共管理运动（，它将企业管理中的绩效理念引入到公共领域中，从系统性的评估过程区分绩效管理包含三种不同的功能性活动，即：绩效评估（、绩效衡量、绩效追踪。所谓绩效预算（到目前为止，可以说还没有一个完整、标准的绩效预算定义，主要原因是对绩效预算的理解角度不同。为了便于理解，我们可以从其编制的过程给它一个大致的描述。就是政府首先制定有关的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制定计划实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需的支出费用，再在此基础上编制形成预算。因此，从这一意义上说，绩效预算并不完全是一种预算方法，而是一种预算分配、使用、监督的指导思想和管理方式。绩效的衡量是实行绩效预算的基础。

  行政事业单位是行政单位和事业单位的统称。行政单位和事业单位的概念均产生于新中国成立之初，具有强烈的中国特色，特别是事业单位，在传统的计划经济体制下，“事业”是相对于“企业”而业的，在很长的一段时期中，国家对事业单位定义缺乏明确的法律规定，仅仅以“凡是为国家制造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制”这一约定俗成的提法为实际工作依据。当时，事业单位和企业单位都要接受行政机关的领导，都要在统一的计划指导下开展生产、经营和服务活动，两者之间的主要区别是事业单位是经费由国家供给、不实行经济核算制的社会组织，而企业单位是有多种资金来源、实行经济核算制的经济单位。因此，脱胎于计划经济产物的行政事业单位往往是行政单位下辖多个事业单位，是行政单位和事业单位的混合体，特殊的管理体制和特点，在国外很难找到相对应的概念（较为相近的是“政府和非营利组织”，但其内涵和外延均存在较大的差别），在此无法进行比较研究。因此，笔者只能立足中国实际，对相关概念和理论迸行阐述。行政单位是指依宪法和有关组织法的规定设置，行使国家权力、管理国家事务、维护社会公共秩序、进行各项行政管理工作的国家机构，其人员列入国家行政编制，所需经费由国家预算拨给。行政单位具体包括：国家各级权力机关、各级行政机关、司法和检察机关、视同行政单位的政协、党派和人民团体。其特点：一是其存在是以满足社会公共需要为前提，属于公共部门；二是运作不以营利为目的；三是资金来源是单一的、无偿的。事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织。事业单位类别众多，具体可分成四大类：经济建设事业单位、文教科学卫生事业单位、社会福利事业单位、其他事业单位。相对与企业单位，其特点：一是一般不提供物质产品，有的单位虽然也提供物质产品，但只是作为知识、信息、技术的载体来提供；二是其业务活动不以营利为目的，有的单位虽然幵展有偿服务，有一些自行组织的收入，但往往并非足额补偿，其社会效益是衡量事业单位业绩的基本标准；三是出资者不要求回报，不准备收回财产，不具有明确的产权即：国家所有，单位占有使用）。

  3.1  预算绩效管理现状与问题分析

  3.2  预算绩效管理改革的主要内容和方式…以北京市为例

  4.1  预算管理

  4.2  收支及核算管理

  4.3  资产和负债管理

  4.4  财务分析和财务监督

  5.1 北苡市全过程预算绩效管理丄作案例和数据分析

  5.2 行政事业单位财务管理工作存在的问题

  财政预算管理改革是我国现阶段公共支出财政改革的重要内容和有效手段，作为以财政拨款为主要经费来源的行政事业单位，预算绩效管理工作的要求决定了各级行政事业单位财务管理要与之相匹配，通过近年来财政支出绩效评价工作的开展和预算绩效管理改革的试点情况看，现阶段，行政事业单位财务管理工作无论是理念、内容，还是方法、手段都不能与预算绩效管理的要求相适应。相较于财政改革而言，行政事业单位财务管理工作始终处于一个相对被动的位置，改进工作任重而道远。因此，从研究预算绩效改革的内容和要求出发，对比研究行政事业单位财务管理工作的内容、要求、现状和问题，提出具有普遍意义的改进措施是十分必要的，也是可行的。同时，行政事业单位财务管理工作的持续改进也必将对预算绩效管理和政府绩效管理产生推进作用，使三者之间形成相互补充、相互促进的良性循环。加强宣传和引导，逐步培养全员绩效理念，预算绩效管理改革是政府绩效管理的重要组成部分，是当前和今后财政预算管理工作的重要内容。各级财政、财务部门要加强对预算绩效管理工作内容和意义的宣传，通过媒体、专题会议、信息公开、业务培训和试点工作推进等多种方式，加大宣传培训力度，努力转变行政事业单位人员特别是领导干部的思想观念，不断强化责任和效率意识，逐步将绩效思想自觉运用于工作的方方面面，不断提高决策和管理水平。强化绩效目标管理，提高预算管理水平，首先，要加强绩效目标制定工作。各部门要根据本部门的职能和事业发展中长期规划，认真研究本部门分年度工作计划，明确相应的绩效目标，包括工作内容、投入、产出和预期的效果，以及考核指标，并将绩效目标量化和分解到各职能部门；各职能部门要加强对项目可行性及工作方案的研究，制定明确、细化和可考核的项目绩效目标，为预算编制和进行项目排序做准备。其次，加强预算编制管理，提高预算的准确性。一要做好财务基础数据的统计工作。统筹各项预算收入，以保证本单位预算收支的完整性和准确性。二要完善预算编制方法。财务部门要与各相关处室积极沟通，采用调查研究、目标预测、论证分析等程序，提高预算编制质量，做到预算编制与业务工作紧密相联，从源头抓起，提高预算编制的科学性、可执行性。三要细化预算编制，特别是细化项目支出预算编制，提高项目执行的可操作性。四要建立预算编制与上年预算执行的有效衔接。经常性项目上年预算执行进度、执行质量可作为预算编制的参考依据，进行统筹考虑。第三，构建科学的内部资金分配机制。进一步明确内部资金分配决策程序及落实措施，根据职能情况，建立项目储备库。根据年度工作重点及实施计划，开展项目审查，将年度实施项目与职能履行和目标实现紧密联系起来，提出立项意见。总体决策时应当充分考虑各职能需求及项目时效性，提高资金使用的经济性和效率性。第四，建立过程绩效管理机制。包括：一是规范绩效信息收集。财务部门要在执行中定期采集绩效运行信息并汇总分析，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查，促进绩效目标顺利实现。二是对影响绩效实现的情况以及实施过程中存在的问题，要及时采取措施予以控制和纠正。三是对职能部门绩效目标实现程度进行跟踪、考核与评价，并建立内部反馈改进提升机制。完善财务管理制度，规范基础工作要对本部门现有的财务管理制度定期进行梳理和修订，结合内部控制工作要求和单位工作实际情况，补充和完善相关财务制度，特别是健全分类财务管理制度，明确不同类型资金支出及管理要求。要加强对二级单位财务制度的指导和审查，规范二级单位财务管理制度。要统一部门内部会计制度及会计核算方法，保持核算口径的一致性。