大型体制背景下的中国海洋行政管理体制改革研究

  1.1  研究背景与意义 

当今，大部门体制是多数市场经济发达国家普遍采用的政府管理模式，成为国际公共管理发展的大趋势。早在二十世纪六、七十年代的英国就通过把非决策性的行政事务从各个部委剥离下放或移交给非政府组织或私营部门的方式实行大部制改革，将政府的注意力聚焦到关乎于总体战略思路的重大事务方面；作为世界头号经济强国的美国同样是推行大部制的典型代表，美国国力强盛、国土广袤，然而内阁部门仅有十五个，其部门管理的宽泛性不言而喻；法国内阁同样也只有十五个部门，其中经济、工业和就业部职能涵盖了制定法国经济、工业和财政政策等宏观管理的诸多方面，是法国最重要的超级大部之一；日本作为世界第三大经济体曾在 2001 年进行了一次规模较大的部门整合，整合后的日本中央政府部门缩减至 11 个。当前，澳大利亚、韩国、俄罗斯与德国等都纷纷将大部门体制引入国家行政体制改革当中。国际经验表明，实行大部制具有解决行政部门因机构臃肿、职能重叠、政出多门引起的行政资源浪费和行政效率低下等问题的优点，从而有效提高政府部门的工作效率。另一方面，从我国政府的改革实践来看，党中央对我国行政管理体制改革早有部署，十七大报告中就明确指出要加大行政机构整合力度，保障政府职能的有机统一，探索出我国的大部门体制。大部制作为一种全新的改革思路为我国行政管理体制改革明确了方向。新国务院机构改革和职能转变方案充分贯彻了党的十八大关于建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以政府职能转变为核心，加大简政放权力度，稳步推进大部门制改革。其中，重组国家海洋局成为本轮国务院机构改革的新亮点。多年来，我国海洋行政管理体制松散，海洋执法力量分散，海洋行政管理职能不能够行使到位，遭到来自学术界及社会舆论的诟病，本轮国务院机构改革中关于重组国家海洋局的决议是大部制背景下改革我国海洋行政管理体制的全新探索。本文研究以新一轮国务院大部制改革为背景，以重组国家海洋局为切入点，旨在为推进和完善我国海洋行政管理体制改革提供借鉴。

  2.1  海洋行政管理体制的内涵 

  人类在海洋活动中实施管理行为的历史由来已久，我们习惯上将各种涉海行为统称为海洋管理，然而不同性质的管理行为需要不同的理论作指导，实践方式也截然不同。国内最早从事海洋管理方面研究的学者鹿守本教授从一般管理理论角度入手，将海洋管理定义为“在涉及开发利用、权益保护与科技研究等各个海洋活动领域所发生的指挥、协调、控制和执行实施总体过程中所产生的行政与非行政的一般职能”，该种定义并未反映出海洋行政管理与其他管理的区别。实际上，海洋管理概念相对宽泛，包含了海洋经济管理、海洋行政管理、海洋环境管理与海洋军事管理等各个方面的内容。因此，早期的学者在研究时往往会产生概念上的混淆，将海洋管理等同于海洋行政管理。郑敬高在鹿教授研究的基础上对海洋管理进行了细分，他将人类对海洋的实践活动称为海洋经营管理，将以人类对海洋实践活动为对象的管理活动称为海洋行政管理。学者吕建华认为政府作为管理主体介入海洋活动本身也应该是海洋行政管理的重要组成部分，他海洋行政管理的定义为“从事海洋行政管理工作的部门及其人员依法对涉海主体（包括自身与社会组织）介入海洋活动的管理行为”，由这一定义引申出两层含义：第一，政府在涉海领域对自身的管理；第二，海洋行政机关对其他涉海主体的管理、协调和监控。此外，国家海洋局滕祖文教授在著作《海洋行政管理》中认为，就海洋行政管理概念而言有广义与狭义之分，广义的海洋行政管理是指对海洋一切事务的管理活动（包括管海与用海两方面）；狭义的海洋行政管理指的是海洋公共事务的管理活动。滕教授以狭义概念切入研究将海洋行政管理定义为“国家海洋行政机关和法律法规授权组织，依据国家法定职权和法律法规的规定，对国家海洋公共事务和海洋行政相对人依法进行管理的活动”。基于本文的研究需要，笔者比较认同由公共管理学视角界定海洋行政管理的概念。在中国古代，“体制”一词有指国家政权组织制度的涵义。南朝宋世祖孝武帝在《重农举才诏》诏书中写到“尚书，百官之本，庶绩之枢机；丞郎列曹，局司有在。而顷事无巨细，悉归令仆，非所以众材成构，羣能济业者也。可更明体制，咸责厥成，纠覈勤惰，严施赏罚”，他认为国家各级官府与官员的设置及职司制度就是体制。《现代汉语词典》关于“体制”的表述为“国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法与形式等总称”。行政体制作为体制的次一级类型，学界对其定义大同小异，学者黄达强、刘怡昌编著的《行政学》将行政体制定义为“指政府在管理国家行政事务时的机关设置、职权划分及各种制度运行的总结。它属于上层建筑的范畴，是国家政治体制不可分割的重要组成部分”。综上所述，可以认为海洋行政管理体制是从海洋行政管理的基础上衍生而来，同时作为行政体制的下属子集是国家管理海洋的根本组织制度，他决定国家海洋行政管理机构的设置、职权划分与各种制度的运行方式，受到国家政治和经济体制的制约，是国家行政体制的一部分。可以将其具体定义为:海洋行政管理主体为履行职责而建立的涉及海洋行政管理机构的设置、职能的配置、职权的划分及其相应关系等各种制度的总称。海洋行政管理体制在政府海洋管理中发挥着重要的制度保障作用，海洋行政管理体制是否合理、健全直接影响管理效果的好坏，建立健全我国海洋行政管理体制的意义不言而喻，改革与完善我国海洋行政管理体制势在必行。

  2.2  海洋行政管理体制的基本类型

  海洋行政管理体制作为一个系统，是由若干相关要素构成的有机整体，其中最重要的要素就是行政职权。根据海洋行政管理职权的划分和归属，可以将海洋行政管理体制分为以下几组主要类型。海洋行政管理体制以行政职权行使的性质和范围为标准，可分为集权制和分权制。在集权制下，行政权力集中于上级机关，上级机关负责重大决策的制定，下级机关则没有或者少有决策权，且必须以服从上级机关的命令行事，贯彻和落实上级的政策。分权制则体现在，在一定的权责范围内，下级机关享有自主决策权，上级机关不予以干涉。从我国目前的海洋行政管理权责划分来看，行政权力主要集中在中央政府以及沿海省份两级。根据海洋行政管理职权是统一于一个政府管理机构还是分散于多个政府管理机构，可以将海洋行政管理体制划分为统一制管理和分散制管理两种类型。统一制管理指的是国家政府设立专门的海洋管理机构，对全国海洋依法实行统一管理。分散制管理是指国家政府不设立专门的海洋管理机构，海洋行政管理职权分散于不同的政府管理机构，由这些机构分别行使相应的职权管理涉海事务。按照目前的发展现状，我国的海洋行政管理体制正处于由分散制向统一制转变的进程中。海洋行政管理体制按照决策权行使的人数来划分可以分为首长制与委员制。首长制，也称为首长负责制，行政组织活动由行政首长单独领导、作出决策并承担责任。委员制下，最高行政领导的决策权由两人以上的集体行使并共同承担责任，决策按照少数服从多数原则做出。在我国政府机关中一般实行行政首长负责制，在我国现行的海洋行政主管部门中同样实行行政首长负责制。海洋行政管理体制从统属体制的角度根据下级政府海洋主管部门在业务和人事管理上受上级政府海洋主管部门指挥和控制程度的不同，可分为业务指导、业务领导、双重领导和垂直领导。在业务指导型体制下，海洋行政主管部门在工作事务和人事管理上只接受本级政府的领导，与上级政府没有直接的领导与被领导的关系，只接受上一级政府的海洋行政主管部门在工作事务上的指导。业务领导型体制是指海洋行政主管部门在工作事务方面受上级主管部门直接领导，其他方面只接受本级政府领导。双重领导型体制一般指人事或者干部管理双重领导，海洋行政主管部门在工作事务上接受上一级主管部门的领导，而在人事或者干部管理方面需要接受本级政府与上级主管的双重领导。垂直领导型体制是一种上下对口的管理关系，海洋行政主管部门无论是在工作事务还是人事关系管理或者干部管理方面都是接受上级主管部门的领导，不受本级政府的管理。在实践中，一个国家的海洋行政体制不可能单单只存在于一种类型，我国的海洋行政管理体制一直是一种非常复杂的混合型体制。

  3.1  大部制的内涵与特征 

  3.2  我国推行大部制改革的原因与现状 

  3.3  大部制对我国海洋行政管理体制改革的意义 

  4  大部制背景下我国海洋行政管理体制的改革现状与问题

  5  中外海洋行政管理体制改革的实践及经验借鉴 

  6  完善与推进我国海洋行政管理体制改革的建议与展望