基于行政法角度的政府职能社会化分析

政府的职能在于提供公共管理和服务，对于公共管理和服务而言，正因为社会行政主体有着高效率、竞争性强、贴近公众等政府机构难以企及的优势，为了最大限度地提高公共管理和服务能力，我们引入了政府职能社会化的改革机制。然而政府职能社会化本身并非毫无问题，不仅有可能出现法律地位不明确、公平性损失严重、钱权交易等问题，也有可能在经济利益的诱导下社会行政主体提供质量低、价格的公共服务
第 1 章 绪论

1.1 选题背景和研究意义

1.1.1 选题背景

  在经济全球化的影响下，传统的国家行政观念逐渐被突破，各国政府都在走改革之路，以寻求一种高效率、低成本、应变能力强以及更健全责任机制的新公共管理模式。在西方，这场公共行政改革运动被看作是一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理”运动。伴随着改革，公共行政逐渐出现社会化的趋向，即政府虽然还是专门的满足社会公共需要、提供公共产品与公共服务的公共管理机构，但却不是唯一的机构。“政府并不是唯一的提供者”，①在政府之外，有一些准自治的、半自治的和自治的机构承担了部分提供公共产品与公共服务活动的职能，以满足社会公共需要，政府职能趋于社会化了。“尽管公益物品的产出可能是不能分的，但这并不意味着其实质上的投入不可能进行。”②政府职能化推动了各国政府的再造――瘦身运动，既节省了成本，提高了效率，也减轻了人民负担。我国在市场经济条件下，已有不少地方通过政府监督、权力下放、一定的社会化运作，在教育、医疗、卫生、交通、环保等公益性服务方面实施了大规模变革，从而减轻了政府的负担，使其集中精力“掌舵”，更好地适应经济全球化的发展。政府职能社会化的关键就是理清政府与社会的关系问题。围绕这个问题展开比较研究，无疑对重新调适我国政府与社会的关系、对深化我国行政体制改革和促进我国市场经济的良性健康发展都具有积极的推动作用。政府职能社会化是政府职能转变的结果。政府职能的内容范围源于社会需求，在不同社会、同一社会的不同发展阶段存在着不同的社会需求，政府也就面临着不同的发展任务，从而政府职能的内容、重心、作用方式都会随着政治、经济、文化环境的变化而发生相应的调整。在计划经济体制下，由于市场的弱化或取消，我国建立了政社不分的“大政府、小社会”的管理模式，政府经常性地运用强制行政手段对社会进行全面管理。不可否认这在当时具有一定的合理性和必然性。但随着从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，传统的社会管理模式由于缺乏自我管理和自我发展能力，越来越难以适应市场经济发展的要求。

1.2 文献综述及思考

1.2.1 文献综述

   要理解政府职能社会化的内涵，我们首先要弄清楚政府职能，政府职能是“政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能。具体地说就是政府作为国家行政机关，依法在国家的政治经济以及其他社会事务的管理中所应履行的职责及其所应起的作用。”①而社会化就是非政府化、非国家化。②正如“民主化是相对的事物，犹如总体的现代化。它指的是对原先在这方面或那方面‘不民主’局面的一种改革，③政府职能社会化就是相对于政府职能高度集中化而言的，是政府对国家社会化的一种改革、纠正和回归，是政府放权和还权的过程。

（1）政府职能社会化的域外考察

  政府职能社会化是“新公共管理”理论的主要表现与核心价值。在英国，1979年撒切尔夫人执政后，英国保守党政府开始了西欧最激进的政府管理改革计划，以注重商业管理理念、引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革开始进行，从而迈出了政府职能社会化改革的第一步。1987年雷纳在内阁中做了著名的《改变政府管理下一步行动方案》的报告，主张采用更多的商业管理手段和理念来改善执行机构，从而提高公共服务的效率。而1991年梅杰政府的“公民宪章”白皮书则在此基础上进一步强调政府管理的顾客导向和市场竞争机制的引入，从而引发了英国公共机构的私有化改革浪潮，进一步把政府职能社会化改革推向深入。美国政府职能社会化运动从里根政府开始，在里根时期，政府规模得到了大幅度削减，政府公共服务范围进一步收缩。1992年，戴维·奥斯本和特德·盖布勒发表了《改革政府》一书，在书中，他们认为，政府的职能应该是用“掌舵”取代“划浆”，因而极力主张政府职能社会化，用企业家精神改革政府，从而建立一个分权化的市场导向的“企业型政府”。这些观点得到大量的回应，克林顿很快在此基础上展开了“重塑政府运动”，其主要的措施就是将私人部门成功的管理方法引入公共部门管理领域之中，①以提高政府效率，“创造一个少花钱多办事的政府”。②其政府改革的重点在医疗保健制度的市场化、社会福利制度的市场化以及政府公共服务的重塑等方面。③其他国家也不甘落后，纷纷根据本国情况，制定出各具特色的政府管理改革方案，其中有澳大利亚的“财政管理改进计划”、奥地利的“行政管理计划”、丹麦的“公共部门现代化计划”、法国的“革新公共行政计划”、希腊的“1983一1995年行政现代化计划”、葡萄牙的“公共选择计划”等。

第 2 章 政府职能社会化基础问题分析

2.1 政府职能社会化的内涵

2.1.1 政府职能社会化的产生背景

  政府职能社会化是政府职能转变的结果，政府职能受诸多外部因素的制约，因此会随着环境的改变而做出相应的调整，从而不断完善其对政治、经济和社会公共事务的有效治理。政府职能社会化首先兴起于西方。第二次世界大战以后，特别是上个世纪 70 年代起，一方面西方发达国家受经济危机的影响，社会发生了巨大的变化，人口结构也趋向于老齡化，西方国家再也难以满足广大民众对福利国家的要求，这些变化对政府职能提出了新的挑战。另一方面，信息技术的日趋扩张改变了人们的生产、生活、思维和行为的方式，使得政府所管理的事务日趋复杂化、多样化和综合化，对这些事务的处理又要求更多的知识和技能。经济不稳定、社会结构的重大变化、众多利益群体的利益异质性，导致政府社会保障开支的大幅度上升，公众对公共服务的要求越来越广泛和多样化，使得公共服务的内容也朝着多元化、细微化方向发展，政府不可能再通过标准化、统一化的公共服务供给方式来满足公众众多的偏好。为了摆脱困境，当代西方国家进行了以“政府职能的退缩和市场价值的回归”为总方向的行政改革，而改革的基本取向是政府职能的社会化。①在我国，由于计划经济体制的长期运行，我国政府形成了无所不包、无所不揽、高度集权的政府管理体制。这种管理体制由于效率不高、缺乏自主性越来越不适应经济社会的发展。十一届三中全会以后，我国行政管理体制改革持续不断地进行。上个世纪 80 年代以后，我国政府响应了改革开放的号召并适应社会经济发展的需要，在广大民众的深切期盼中拉开了政府职能转变的帷幕，将那些社会可以承担的公共职能逐步转移出政府，由政府以外的社会组织承担起部分公共服务的职能。进入 90 年代，我国的市场经济进一步发展，与此同时政府职能转变的步伐也相应加快。1998 年的机构改革更把注意力放在职能转变上，指出政府职能要转向宏观调控、社会管理和公共服务。2003 年的机构改革以职能转变为重点和突破口，紧紧围绕加强和完善政府的经济调节、市场监督、社会管理和公共服务的职能来进行。同年，《行政许可法》的出台，被人们誉为我国“政治文明建设的又一座里程碑”，表明我们的政府正加速从管制型向服务型转变，这意味着必将给我国的政府职能转变带来一次革命性的变革。2004 年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中规定“要进一步转变经济调节和市场监督的方式，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。在继续加强经济调节和市场监督职能的同时，完善政府的社会管理和公共服务职能。”这些政策的出台为我国政府职能社会化的实施指明了方向和提供了理论依据。

2.2 政府职能社会化的理论支持

  随着改革的进行，政府垄断公共管理和服务的局面被打破，国家行政开始收缩范围，社会行政主体蓬勃发展，并在公共管理和服务方面发挥重要作用。政府向社会分权，社会公权力范围扩大成了一种趋势。政府职能社会化背后有深厚的理论根基和价值意蕴作为支撑。学者们大多从市民社会理论、新公共管理理论和分权理论分析政府职能社会化，这无疑具有非常大的理论价值。美国学者埃莉诺.奥斯特罗姆在其著作《公共事物的治理之道》中指出中国政府的权力已经开始从单中心的政府走向多中心的自主治理，各种社会行政主体活跃在社会舞台上，参与公共物品的供给使公共行政的主体呈现多元化，②“中国政府的权力己经开始从单中心的政府走向多中心的自主治理。”③ 所以首先笔者认为政府职能社会化是政府行为方式的改变，政府职能社会化同时也是政府对社会的一种新型的治理方式，因此笔者将以治理理论作为政府职能社会化的理论支持。其次，因为本文旨在从行政法学的角度分析政府职能社会化，所以也探寻到了其在法学上的理论支持即间接给付行政理论。政府改革或再造是目前国内外学者研究的热点问题，政府职能转变便是其中的一个研究方向。不同的理论研究者从不同视角、用不同理念，来建构政府职能转变的路径。①政府职能社会化作为政府职能转变的结果，与 20 世纪 90 年代理论研究的主题相一致，那时的理论研究开始聚焦于国家与社会在公共事务管理模式中的分工，提出了“有效治理”的理念，为政府职能社会化提供了较为系统的理论支持。