安溪县计划生育目标管理责任制存在问题及对策研究

第一章 绪论

第一节 研究背景和意义

  20 世纪 80 年代以来，中国政府开始变革中央和地方关系，在“分权让利”的同时，中央政府把大量事权让渡给了地方政府，也把相应的责任转嫁给了基层，赋予地方政府独立承担责任的主体地位。在强大的行政压力下，地方政府只能通过科层制的官僚体制设计，将压力和责任层层传导和下移，迫使基层更好地完成各项工作目标和任务。正是在这种时代背景和制度环境下，“目标管理责任制”应运而生，成为地方党政管理工作中常见的一种制度形式。同时加以“一票否决”等强激励制度，而且有越演越烈的趋势，从原来的计划生育、社会综治、经济发展向环境保护、安全生产、党风廉政建设等工作领域蔓延，成为地方治理的一种常见手段和运作机制。然而遗憾的是，对于这一存在广泛且影响深远的制度，当前现有的学术研究有待进一步拓展的空间。王汉生和王一鸽（2009）研究发现目标管理责任制作为在当代国家正式权威体制上创生的一种实践性的制度形式，在权威体系内部以及国家与社会之间构建出了一套以“责任—利益连带”为主要特征的制度性联①。但其未能对目标管理责任制的微观运作机制展开有效讨论，也忽视了对目标责任执行者的行为特征和互动行为的探讨。计划生育是我国公共部门最早引入目标管理的领域，而且自卫生计生机构合并后，也相应增加了卫生工作、妇女保健、家庭发展等内容，在长期的具体运作中，积累了极其丰富的实践经验。鉴于其在目标管理实施中的极具代表性和不可复制性，本文选取计划生育这一典型的目标管理责任制范例作为研究对象，以安溪县作为个案分析，在目标管理责任制的分析视角和框架下，结合自己多次亲身参与的迎接省、市计生考核和对乡镇进行卫生计生工作考核的经历和观察，对目标管理责任制的微观运作机制和过程做深入研究，力图呈现一份深入、详实的经验，弥补当前相关研究的不足，不仅将对新时期计划生育目标管理责任制向大健康大保健的改革转型起到参考效用，而且对社会综治、安全生产、环境保护等领域实施目标管理同样适用，能够为地方政府在目前的行政管理中如何完善目标管理责任制制度、提高基层政府治理水平提供很好的范本参谋，具有较强的理论指导和现实借鉴意义。

第二节 文献研究综述

一、国外关于公共部门目标管理的研究

  首先提出目标管理的概念，是美国学者彼得·德鲁克。其在《管理的实践》一书中，详细阐述了这一理论主张和方法，并开始运用于西方企业界。随着“新公共管理”运动的兴起，目标管理理论开始进入了公共管理部门。西方学者关于公共部门目标管理的研究主要集中在适切性讨论和效用之争两方面。第一，关于适切性方面，主要有三种态度：一种持积极观点，如代尔•D•麦康基④(1973)通过对政府部门、学校、医院等部门目标管理的考察后，认为目标管理在公共管理部门的实践取得了良好的成效，出现了很多成功的案例；一种持消极观点，如 James Michalko⑤(1975)对高校图书馆实行目标管理进行研究后，

对其实施效果提出了质疑；另外一种态度相对客观，如 Frank Gray(1979)和Margaret Burns(1979)对学校实行目标管理进行考察，认为目标管理虽然效果不是很明显，但极具发展潜力⑥。第二，关于效用之争，主要有两种观点：一种是赞美之声，如 MarthaLewis⑦(1980)对北卡罗琳娜大学 Louis Round Wilson 图书馆期刊部的目标管理进行量化研究后，认为员工满意度、工作绩效实现了良性改变；海因茨•韦里克通过论证目标管理于绩效的关联，认为目标管理不失为一种有效的管理工具⑧。另外一种是贬抑之声，Joseph W.Leonard⑨(1986)认为由于参与的缺失和反馈的不畅，目标管理往往无法取得预期的效果；David E.Terpstra(2001)和 D.Olson(2001)考察了某高校的目标管理实践，发现目标管理降低了学术的独立性和自由程度，使得高校里的工作人员对其产生了质疑⑩。尽管存在争论，越来越多的学者将目光投向了更具建设性的扬长避短，目标管理的研究范围也从单个领域拓展到了整个公共部门，结果评价从只注重效率到兼顾质量与效益，考核评价主体从公共部门拓展到了第三方独立参与。

第二章 安溪县计划生育目标管理责任制的现状分析

第一节 安溪县计划生育目标管理责任制的发展历程

一、安溪县计划生育目标管理责任制的回顾与展望

  在 80 年代末的中国，目标管理开始运用于计划生育领域。1991 年 5 月，“人口与计划生育目标管理责任制”被正式确立为各级党委、政府实施计划生育的行政手段和工作考核管理制度。此后，计生目标管理责任制在全国范围内全面推行，直至今日，不仅对社会管理产生了巨大影响，也深深影响了中国政治行政管理进程。作为人口大县，安溪县推行卫生计生目标管理责任制的时间与国内其他地区差不多。本文以时间节点为序列，结合重要性和标志性事件，将安溪县计划生育目标管理责任制的发展大致分为三个阶段。
（一）起源阶段——计生目标管理责任制度的建立

  1981 年，县委、县政府提出“坚持两种生产一起抓”的工作策略，把计划生育与农业生产责任制挂上钩，列入各级干部、职工的岗位责任制。1985 年 3 月，县长陈应辉在全县三级干部会议上首次与各乡（镇）长签订年度计划生育承包合同书。从此，县、乡（镇）、村（居）三级层层建立年度人口计生工作目标管理责任制。每年制定人口发展计划，下发工作任务书，签订目标管理责任状，形成一种责任制度延续至今。
第二节 安溪县计划生育目标管理责任制的制度框架

一、运行流程图：基于压力型体制模型的分析

如图 2.1 所示，根据指标任务的不同发展变化，荣敬本等将压力型体制运用到县级经济增长过程分析中，将整个运行过程分为四个时期，同时还包括外部压力及压力对应两个方面。其中，外部压力包括国内压力和世界性压力；压力对应机制则通过运作关系、选择性统计工具等两方面，前面一种独立于正式制度之外，后面一种则对制度进行技术化运作。而压力型体制开创性地在政治领域引入了经济理论中的承包责任制，以外部奖励的方式激励目标行为者来完成政治目标任务，在这种激励下，不管组织还是个人，都尽其可能地去争取自身的利益、地位和政治待遇35。本文将这一模型运用到分析安溪县计划生育目标管理责任制运行过程，如图 2.2 所示，安溪县计划生育目标管理责任制在“一票否决”的政治高压环境下运行，因一旦在全市排名后列就会受到“一票否决”的惩罚，因此目标责任主体同时受到县内压力（自身完成目标任务的压力）和其他县（市、区）压力（竞赛排名的压力）双重压迫。在整个目标管理的四个环节运行过程中，目标责任主体通过运用各种关系和手段来进行减压，其中，关系这一“减压阀”存在于四个阶段的每个阶段中，而“数字游戏”、共谋行为、策略主义、非正式权力运作等“减压阀”集中体现在第三阶段指标任务的完成和第四阶段指标任务的考评