社会保障法律论文：论我国农村社会保障法制建设

 

  我国农民应该获得社会保障的保护,这是宪法赋予每一个公民的一项基本权利。然而我国农民的社会保障状况却令人堪忧。在我们这样一个农民占人口绝大多数的发展中国家,如果缺乏了对广大农民的社会保障,就不可能真正建立起我国的社会保障法律制度。近年来,社会各界非常关心农村社会保障法律制度的建立和发展问题,提出了许多有价值的见解和观点,实践中也进行了一些有益的探索,这对构建我国的社会保障法律制度是十分必要的。本文试从农民养老保险、医疗保险、最低生活保障三个方面对农村社会保障法律制度的构建问题略谈浅见。

  关于农民养老保险问题,人们的观点是不同的:有人认为,在具有孝文化传统的中国,家庭养老一直是养老的主要方式。目前应在不改变原来的家庭养老模式的基础上,利用利益机制,以让老人拥有土地等生产和生活资料的方式来改善养老状况;①也有人认为,对土地的养老保障作用不能估计过高,农村老人如果单靠转让土地使用权的收入,根本无法满足老年生活的基本需要。现行的互助性的农村社会养老保险制度,政府没有财政投入,不用财政兜底,也没有隐性债务,因而不会增加政府的财政负担和压力,应该继续坚持。②还有人认为,我国的家庭养老是一种文化机制,在目前的经济条件下,家庭养老依然是我国主要的养老模式,因此解决农村的养老问题,主要还是要从民族文化、伦理道德原则着手。③以上观点都对构建我国农村社会养老保障法律制度具有参考价值。但把土地养老或者家庭养老说成是中国农村养老的主要模式是不可能的和不现实的。首先,土地养老必须要解决的是土地的产权问题。我国广大农民虽然可以自主地决定生产方式和收入分配土地可以由谁来耕种或者不能由谁来耕种的问题,更无法决定土地的继承问题。再者,目前的土地收益也是十分有限的。因此,目前的土地承包制度还难以通过利益机制来改善养老状况。其次,我们要构建的农村社会保障制度,是面向整个农村的社会保障法律制度,而不是只让农民自我保障,或者引导农民去参加商业保险。商业保险以及农民个人为养老和疾病准备的储蓄都是个人为防御生活风险所作的准备,是社会保险的一个补充,它们能够增加农民抵御风险的能力和提高生活质量,而只有社会保障法律制度才真正具有最根本的保障功能。再次,养老问题从根本上说是一个经济问题,不可否认,文化因素和伦理道德对养老问题有着重要的影响,但决定性的因素仍然是经济因素。如果希望通过民族文化和伦理道德来从根本上解决农村的养老问题,我认为是不可能的。我国是一个农业人口占人口总数绝大多数的发展中国家,经济基础薄弱,城乡差别巨大,因此不可能象西方发达国家那样,为农民提供全面的、高标准的社会保障。构建符合我国国情的农村养老社会保障法律制度必须遵循以下几个原则。首先,农村养老制度必须以法律的形式出现,而不能以政策的形式出现。社会保障法不仅能够明确规定受保险人的范围、缴纳保险费的原则和标准、获得社会保障待遇的条件以及待遇标准,而且规定社会保障机构为受保险人提供咨询、解释和说明以及社会保障待遇的义务和责任,规定社会保障机构对基金的管理和监督以及在受保险人的权利受到侵犯时提供法律救济的职能等问题,因而对国家和受保险人都具有约束力。而政策就不具有法律的以上特征,容易随着国家政治、经济等情况的变化而变化。我国所谓的农村社会养老保险目前面临夭折危险的主要原因就在于此。有关部门要真正意识到农民社会保障对于经济发展以及社会稳定的重要意义,从实施将近10年的农村社会养老保险中总结经验教训,并尽快制定农民养老保险法,这对于解决农村的养老问题是十分必要的。其次,建立有政府的组织和管理以及财政投入的农村养老社会保障制度。政府的组织和管理表现在设立专门的机构负责农村社会保障工作,包括受保险人资格的审查;保险费标准的确定、调整和征收;提供社会保障待遇以及为受保险人提供有关农村社会保障的咨询。还要设立专门的监督机构,对农村社会保障的各项工作进行监督,尤其是对保险基金的管理和营运进行严格的监督。再次,建立符合我国目前经济发展水平的农村养老社会保障制度。我国地域辽阔,各地经济发展状况有很大差别,国家可以根据各地经济发展水平和消费水平,确定不同的养老保险缴费标准和保险金支付标准。对于60岁以上应该领取养老金而没有缴纳或者缴纳了很少数额养老保险费的人,可以将当地的养老金与最低生活保障金一并考虑,或者规定按其缴纳的保险费的数额提供养老金,在养老金不足以维持领取人的最低生活需求时,可以补足最低需求,或者提供最低生活保障金。第四,建立严格、高效的养老保险基金管理和营运机制,保证养老保险金按时、足额发放到受保险人手中。规定养老保险基金的专用性,任何组织和个人不得挪做他用,对于违反规定者,要追究其法律责任。规定养老保险基金的有效投资运营渠道,保证养老保险基金保值增值。第五,建立解决养老保险争议的法律救济机制,及时解决养老保险纠纷。没有社会保障的法律救济机构,农民的社会保障权利只能是没有保障的权利,随时有被剥夺和侵害的可能。德国就设立了专门的社会法院解决社会保障争议,④在我国,随着社会保障制度的不断健全和完善,将来也可以在各级法院设立社会法庭。在没有设立相应机构之前,应在社会保障管理机构设立解决社会保障争议的机构,以便在受保险人认为自己的权益受到侵害时,及时给予救济。

  关于农民的医疗保险问题,建国以来,在实践中有许多的探索,理论界也有一些不同的见解。主要是:有人认为,应在目前的合作医疗体制下,实行分地区、分阶段的农村合作医疗保险形式。在农民人均年收入5000元以上的地区,实行“福利+风险型”的合作医疗制度,在原有合作医疗的基础上,实行县乡两级统筹的大病医疗制度,并逐步与城镇职工医疗制度接轨。经济水平较差地区采取“合医合药”的形式,重点解决农民因病致贫的问题;⑤有人认为,我国目前实行的以个人缴费为主的所谓农村医疗保障制度,还不具有社会保障的性质,而是一种农民通过储蓄积累的资金进行自我保护的保障形式。⑥也有人认为,农民也是纳税人,政府对农民的医疗保障负有一定的责任,有必要建立农民医疗保障基金,通过转移支付,启动农民个人和集体经济组织按比例共同筹资。⑦如何使农村医疗问题从目前的合作医疗过渡到社会医疗保险,应是政府和理论界关注和研究的问题。如果继续实行合作医疗制度,那么,以上第一和第二种观点是有可取之处的,可以达到避免农民因病致贫、因病返贫的目的。但是,这其中政府没有承担责任或者只是承担了很少的一点责任。在我国向工业化发展的阶段,农业或农村是要付出代价的,但是这个代价要保持在合理的限度上,否则不仅对于农民是不公平的,而且也会拖工业化发展的后腿,延缓工业化的进程。我国经济发展水平还不高,是否就是不能建立农村社会医疗保险的理由呢?我们认为,只有把农民的医疗健康放在经济发展、社会稳定的高度去认识,具有社会保险性质的农村医疗保险制度才能够建立起来。首先,要制定专门调整农村医疗保险的法律法规,以此规范农村医疗保险事业。我国农业在今后的几十年内可能还是低水平的家庭经营模式而不是农业企业模式,但是为了避免农民因病致贫,加快农业现代化的步伐,建立农民医疗保险制度,并进行相应的立法是非常重要的。其次,农村医疗保险费的收费标准要考虑农村不同地区、不同阶层和不同家庭的实际。农村医疗保险资金是农村医疗保险中的关键,因此,在制定农村医疗保险法时,要根据各地的经济发展水平和农民的承受能力确定适当的医疗保险费标准和国家为农民提供医疗保险津贴的原则,在这里,农民缴纳保险费是必须的,而国家为农民提供医疗保险津贴也是必须的,只有这样,具有社会保障性质的农村医疗保险制度才能够建立起来。第三,要使农民确立正确的医疗保险观念。在推行医疗保险的过程中,要使广大农民认识到,在医疗保险中所有的受保险人都参与风险调整,例如在病人和健康人,经常生病的人与很少生病的人之间进行调整。因为人们很难预料自己以后是不是会生重病,而一旦当人们身染重病,巨额的医疗费用将会落在所有参加医疗保险人的身上。人们懂得了这个道理,就会消除在参加医疗保险上的顾虑,从而积极主动地参加医疗保险。

  目前在我国城乡实行的最低生活保障制度实际上是以往所说的社会救济制度。将社会救济制度说成是最低生活保障制度更有利于体现对人的尊重,体现社会对于生活在贫困情况下的人们的责任。在如何更合理地建构我国农村最低生活保障制度问题上,有人认为,完善最低生活保障制度是事关社会保障制度整体设计的一项重要工作,因此首先需要理清设计思路。一种思路是根据同类人群在不同方面的需要,设立一个不同类型救助金的结构,以满足不同方面的需要。另一种思路是根据救助对象的家庭特征或者本人特征,设计可以体现有特征区别的、有差别的救助金标准系统。⑧也有人认为,农村集体补助特困户资金是“救命钱”,不能可有可无、可多可少。它具有明显的税收特征,通过税收的方式筹集资金,既可以体现税收在保护贫困人群方面的强制性,也是农村社会救济的发展方向。因此,应将农村集体补助特困户资金与五保户供养资金一起列入新的农业税附加统一收取。⑨在西方国家,把社会救济称作社会保障的最后安全网,社会救济资金从公共财政资金中筹措,这足见设立社会救济制度对于保障生活处于困境的人的生存权利具有多么重要的作用。在我国,最低生活保障资金应象第二种意见所说的那样,通过税收加以筹措。领取的条件和标准可以参照以上第一种意见,根据不同地区、不同群体、不同家庭状况等情况,确定不同的最低生活保障标准,这样既能保障特困农民的最低生活需求,又不会让国家背上沉重的经济包袱。首先,应当准确地确认最低生活保障的对象。最低生活保障法应当确认以下情况为最低生活保障对象:(1)无劳动能力、无生活来源、无法定扶养义务人或法定扶养义务人无扶养能力的“三无”人员;(2)领取失业保险金期间或期满后仍未就业的贫困人员;(3)在职人员、下岗人员、离退休人员的家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的人员;(4)因遭受自然灾害生活生发严重困难者。其次,应当准确确定和及时调整社会救济标准。国家应当依法根据一定时期内社会经济发展和财政状况、成年劳动者年均收入水平、物价指数等综合因素,确定国家统一的维持最低生活标准,即贫困线。同时也应当依法根据救济对象和救济方式的变化适时地调整最低生活标准。再次,应当规范救济资金的筹集和管理。根据一些发达国家的做法,社会救济资金主要是依靠政府直接拨款,即将该经费编入财政预算。此外,尚有来自不同渠道的捐助。这种做法值得我国借鉴。我国在制定最低生活保障法时应确定以下资金来源:财政预算;社会捐助;境外捐助;前三项备用救济资金的利息;其他来源。立法应由专门条款确定最低生活保障资金管理机构的地位、职权和任务,并严格按照法定程序管理最低生活保障工作。同时还要加强对最低生活保障工作的监督,确保社会救济工作的顺利进行。
 

①陈彩霞.经济独立才是农村老年人晚年幸福的首要条件,人口研究。2000(2).

②王延中.不应终止农村社会养老保险,中国经济时报,2000- 5-24.

③徐显明主编.人格研究,山东人民出版社,2001年版,第540页.

④[德]霍尔斯特·杰格尔.社会保险入门,刘翠霄译.中国法制出版社,2000年6月版,第177页