从精准扶贫看完善农村社会保障制度的紧迫性

  自脱贫攻坚战打响以来，我国已经有六千多万人成功脱贫，取得了举世瞩目的成绩。但是，第一，不少已经脱困的人口又重新返贫，这表明，精准扶贫的成果必须进一步巩固。第二，让绝对贫困人口脱贫，显然不是最终目标。我们的最终目标是让全体人民一个不落的共同奔小康。也就是说，精准扶贫的成果必须进一步扩大。我们不仅需要消灭绝对贫困，还必须尽力缩小收入分配差距，尽力控制、减缓相对贫困的幅度。要实现上述目标，进一步完善农村社会保障制度刻不容缓。虽然我国经济快速发展为农村脱贫攻坚带来了强大力量，但城乡间、区域间差距依然存在，农村居民收入仍然较低，就业机会、教育、医疗资源都是农村脱贫攻坚中的薄弱环节。在收入方面，2016 年农村居民人均可支配收入 12363 元，仅相当于城市居民人均可支配收入的 36. 76%，其中人均工资性收入、经营净收入、转移净收入分别为 5022 元、4741 元和 2328 元③。在教育方面，2016 年全国农村家庭户主受教育程度普遍不高，主要以初中为主，占 54. 6%，近三分之一的户主为小学以下文化程度，高中文化程度只占 10. 7%，而大专及以上文化程度的仅有 1. 4%。根据国家统计局住户收支与生活状况调查数据，贫困发生率与户主受教育程度成反比，2016 年，农村贫困家庭户主为文盲的群体中，贫困发生率达到9. 9%，户主受教育程度为高中及以上的群体中贫困发生率仅为 2. 1%④。在医疗费用支出方面，2016 年到基层医疗卫生机构⑤就医的住院病人人均医药费支出 2872. 4 元。一方面，患病导致农村家庭劳动力和收入减少，另一方面，医疗费用支出又加剧了贫困程度，使得贫困户贫病交加。统计数据显示，健康程度与贫困发生率呈反比，2016 年农村健康群体贫困发生率为 4. 2%，身体健康状况较差和生活不能自理的群体贫困发生率达到 8. 3%①。通过以上数据可以看出，除了生态环境和地理位置等自然因素导致部分中、西部地区贫困人口较为集中外，社会制度和个人因素是导致农村贫困问题的主要诱因。由于政治权利、分配制度、财政转移支付制度、社会保障制度等方面的差异，造成资源和要素在不同地区、群体和个人间分配不均，也加剧了贫困的发生。在个人层面，受教育程度低、就业技能有限、可利用的社会、生活资源不足、因病致贫返贫是当前较为突出的致贫原因②。同时，受长期落后的价值观念、生活习惯影响，也造成了贫困的代际传递，陷入了恶性循环。

虽然当前精准扶贫取得了重大成就，但在某种程度上，这也是基于我国庞大的贫困人口基数。因此，对这一成绩，必须谨慎地自豪。此外，表 1 清楚地表明: 我国贫困人口主要集中在西部农村。这一方面是由于我国长期以来实行的二元体制造成的; 另一方面是由于改革开放以来，为了摆脱普遍贫困的局面，在鼓励一部分人先富起来的同时，必然会出现一部分发达地区，即东部沿海地区先发展起来的现象。而我国整体发展水平还处在爬坡阶段，我们还必须鼓励一部分人、一部分发达地区再富一些、再发达一些，这样才能更好、更快地带领全体人民共同富起来。这也意味着人均收入差距、地区发展差距和相对贫困问题还会长期存在。

  2009 年，国务院颁发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定采取个人缴费、集体补助、政府补贴等方式筹集资金，设立基础养老金和养老金个人账户。农村参保居民年满 60 周岁，每月可领取最低 55 元的基础养老金和个人账户中的养老金，对于在政策实施时已经年满 60 岁的老人，无需缴费可直接按月领取基础养老金③。2014 年，国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，提高了农村养老保险统筹层次和政府补贴标准，并建立了基础养老金动态调整机制。针对部分贫困人口缴费困难的现实问题，政策提出“对符合条件的贫困人口由地方政府代缴城乡居民养老保险”④，以鼓励农村贫困人口缴纳养老保险，增加老年贫困群体收入。截至 2017 年，全国参加城乡居民基本养老保险人数为 51255 万人，实际领取待遇人数 15598 万人⑤。2016 年，80%农村地区常住劳动力参加了农村社会养老保险⑥，缓解了农村居民面临的养老风险，降低了农村贫困发生率。农村社会救助制度是通过国民收入再分配手段，为无法维持基本生活的农村特困人员提供必要的资金和专项服务，是实现社会保障兜底脱贫任务的核心部分。根据 2014 年国务院颁布的《社会救助暂行办法》，将城镇和农村社会救助形式进行了统一，包括最低生活保障、特困人员供养、医疗、教育、住房、就业、受灾人员救助、临时救助等八项救助措施⑤。农村社会救助制度也由最初的五保户供养制度⑥单一载体，逐步发展为保基本、兜风险、促发展的新型救助体系。首先，最低生活保障制度是农村社会救助制度的基础。2007 年 7 月，国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，标志着农村最低生活保障制度正式在全国建立。到 2017 年，全国农村低保对象 4045. 2 万人，全国农村低保平均标准达到 4300. 7 元/人年⑦，远超当年国家贫困线 3335 元标准。其次，各专项救助政策在实现对贫困人口“三保障”的目标中发挥着各自作用，避免因教育、医疗、住房等问题陷入贫困境地。最后，临时救助制度是对遭遇突发灾害、意外伤害或因其他特殊原因陷入贫困境地的居民进行应急性和过渡性救助社会保障制度之所以具有明显的反贫困作用，英国经济学家庇古很早就做出了理论上的分析。基于边际效用递减规律，他提出，一个人收入越多，收入对他的效用就越小，同样的收入对穷人的边际效用要大于对富人的边际效用。在通常的情况下，一个人不会把其全部收入都用于消费，总会留下一部分作为他用。从这个意义上说，富人失去一定数量的收入，对其自身需要的满足程度影响不大。但是对于穷人，如果获得相同数量的收入，就能给他带来更大的效用，满足其更为迫切的需要。因此，庇古认为，将收入从富人手里转移给穷人，在没有增加国民收入总量的前提下，整个社会的福利状况能够得到改善③。由社会保险、社会救助、社会福利以及社会优抚组成的社会保障制度可以通过财政转移支付、服务供给、灾害救助、提升个人抵御社会风险能力等多种方式和手段服务社会弱势群体，防范风险发生，使他们尽可能避免陷入贫困的境地，或者在遭遇社会风险时为其提供最低生活保障，从而避免被社会淘汰成为不稳定因素。社会保障制度承担着社会“安全网”和“稳定器”的作用，如果社会保障制度足够完善，就不会出现大面积的贫困。我国仍有一千多万农村人口处于贫困状态，还有数量庞大的农村人口可能再次陷入贫困，这表明我国农村社会保障制度还不完善。

  改善农村医疗卫生状况，减少农村贫困群体因病滞贫、滞贫等问题的发生，应从防、治两方面着手。首先，增加对农村居民健康的关注。例如由基层卫生院定期开展免费健康体检并建立农村居民电子健康档案，及时了解辖区居民健康状况，以便开展有针对性的疾病预防、筛查、救治和管理工作，减少大病发生几率。此外，电子健康档案的互联互通也方便不同诊疗机构及时查阅患者病史和诊疗情况，有助于做出更为准确的诊断。其次，城乡居民医疗保险是农村医疗保障制度的基础，应建立健全覆盖全面，保障有力的居民医疗保险体系。一是降低住院医疗费用起付线并提高门诊报销比例，增加对农村贫困群体的政策倾斜，对经过城乡居民医疗保险和大病保险报销后自负部分仍有困难的，加大专项医疗救助、临时救助力度以控制医疗费用上限，确保农村居民能够看得起病。二是推动医疗资源下沉乡镇社区，加强县乡村医院标准化建设，改善乡镇卫生院办医条件。适时实行医护人员轮岗制度，推动医疗资源特别是优秀医护人员下沉到乡镇卫生院，实现病患合理分流，缓解二三级医院看病难的矛盾，同时依托远程医疗技术让农村居民可以在家门口看得上病。三是革新诊疗费用结算方式，推行先诊疗后付费结算机制，避免农村贫困群体因无力先行垫付医疗费用而延误治疗。同时设立“一站式”医疗费用结算服务，实现医疗费用即时结算，保证参保人员只需支付自付部分医疗费用，减少先付费后报销的繁琐程序，也避免发生因对政策不了解而失去保障待遇的问题。

  一体化建设涉及管理部门的整合、政策间的衔接、城乡保障标准的统一以及农村社会保障制度本身的发展与完善，最终形成公平覆盖全体农村居民的社会保障制度体系。这一方面有利于增强社会保障子系统间的协调，提高整体运行效率; 另一方面，通过构建更加紧密的社会安全网，让每一名社会成员能够公平的享受社会保障基本权利，减少对社会风险的担忧，更好发挥其维护社会公平，促进经济社会发展的作用。首先，加强顶层设计，建立一体化农村社会保障体系。一是统筹社会保障资源分配，在农村教育、医疗、养老、基础设施建设方面加大投入，补齐农村托老、留守儿童妇女和残疾人服务等方面的短板，提高保障标准与农村居民需求间的契合度，同时增加社会救助资源向农村的倾斜，做到应保尽保。二是理清各级政府间、部门间的权责关系。突出中央、省级政府在财政支持上的责任，提高农村社会保障资金统筹层次，为农村社会保障发展提供充足资金支持。同时，将制度运作权力下放基层政府，以制定更符合当地实际的社保政策。此外，重新调整、界定社会保障多元管理部门间的权责关系，实现社会保障各子系统间相互衔接、功能互补，特别是在社会保险无法满足保障对象基本生存需要时及时跟上社会救助政策实现兜底保障。三是加强立法建设。加快制定社会救助法、社会福利法等配套法律，实现社会保障由行政机关决策向立法机关决策转变，形成司法、行政、社会三方监督体系①。其次，提高农村社会保障信息化管理水平。建立农村社会保障信息管理系统，实现管理者与保障对象双向互通。一是保障对象通过信息管理系统可以充分表达利益诉求，向管理部门及时反馈真实信息; 二是政府部门可以基于大数据实现对农村居民社会保障信息的动态管理、预测和共享，为政策调整提供及时有效的数据支持。最后，促进农村最低生活保障制度与扶贫发开二者有效衔接。农村低、五保制度可以有效覆盖农村丧失劳动能力，不具备扶贫开发帮扶条件的贫困户，通过直接转移支付的方式实现对这部分贫困群体的长期兜底脱贫②。针对两项制度的差异，应建立主管部门间沟通协调，动态调整机制。加强扶贫部门、民政部门间沟通协作，基于信息管理系统实现二者信息互联互通，综合帮扶对象健康状况、年龄结构、劳动技能等能力因素，合理确定保障对象，在管理机制内实现动态调整。在低、五保救助对象自身能力达到扶贫开发帮扶要求后，及时跟上扶贫开发政策帮扶; 如果贫困者遭受更加严重风险打击，现有扶贫开发措施难以发挥作用时，社会救助应实现兜底保障，二者相互配合，相得益彰。完善的社会保障制度一旦建立起来，精准扶贫的效果就能够巩固下来，全体人民一个不落奔小康的最终目标就能稳步实现。