Z市F镇“放管服”背景下行政审批问题与对策研究

 本课题旨在研究 F 镇承接市级行政审批权限后的相关做法，同时以问题为导向，以需求为目标，提出 Z 市 F 镇在深化经济发达镇行政管理体制改革进程中解决行政审批工作存在问题的对策建议，以全面提升基层政府治理能力，助力全市高质量发展。
第一章 导论

1.1 研究背景、目的和意义

1.1.1 研究的背景

  改革开放至今，随着城镇化进程不断加快，全国各地特别是沿海地区涌现出了一批经济发达镇。这些镇在经济总量、人口规模以及城市化水平，都已经追赶上甚至超过内陆省份的中等城市，但它们同时面临着行政管理体制不适应发展需求、“小马拉大车”的问题。经济发达镇行政管理体制改革在此背景之下应运而生，2010 年 4 月，中央编办等六部委选取了涉及 13 个省份共计 25 个经济发达镇作为试点地区开展行政管理体制改革。同年，江苏省同步选取了 20 个试点镇（4 个国家级试点、16 个省级试点）启动了此项改革。其中，Z 市（县级市）F 镇被列为第一批省级试点，该镇销售收入超亿元企业达到 40 多家，常住人口城镇化率、公共财政收入等指标多年来位居全省乡镇前 10%，下辖 15 个行政村、3 个社区居民委员会，总面积 78.8 平方公里，全镇户籍人口 7 万人，常住人口 13 万人，试点工作开展以来的实践证明，此项改革在探索现代基层政府新架构、创新政府管理与服务新模式、创建特色行政赋权改革新样本、激发基层经济社会发展活力等方面彰显出了积极成效。2016 年，全国政府工作报告中正式提出了“不断提高政府效能，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革”的要求，后续几年的政府工作报告中又均提出了深化“放管服”改革的细化要求。改革以来，F 镇按照经济发达镇行政管理体制改革以及“放管服”改革的要求，正在推行“便民服务一中心”的做法，成立的行政审批局代表镇政府直面群众提供审批服务，为同一批经济发达镇中首个设立行政审批局的乡镇。2017 年江苏省出台《关于深化经济发达镇行政管理体制改革工作的意见》，要求各地经济发达镇推进集中审批服务，并加强镇便民服务机构的建设。2019 年 1 月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发文，出台了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，明确要适应乡镇工作特点，综合设置基层行政审批机构。

1.1.2 研究的目的

  本课题旨在研究 F 镇承接市级行政审批权限后的相关做法，同时以问题为导向，以需求为目标，提出 Z 市 F 镇在深化经济发达镇行政管理体制改革进程中解决行政审批工作存在问题的对策建议，以全面提升基层政府治理能力，助力全市高质量发展。
1.1.3 研究的意义

  理论方面，开展此项研究有助于进一步完善我国行政管理体制，进一步丰富中国特色社会主义改革理论。乡镇是最基层的政权组织，是开展农村工作的第一线，乡镇行政管理体制是我国行政管理体制关键组成部分。经济发达镇行政管理体制改革响应了乡村振兴战略以及新型城镇化的号召，有利于缩小城乡发展差距和居民生活水平差距，改革中行政审批机构是提升群众改革满意度和获得感的直接窗口，也是检验国家“放管服”改革是否在基层落地见效的窗口，发达镇改革形成的“集中高效审批”的经验做法，也是未来乡镇机构改革的方向。因此，开展此项研究有助于总结改革经验，并将经验提炼为理论，为后续扩面时各地乡镇行政审批工作的开展提供理论支持。此外，现有相关研究成果多数以河南省、浙江省、广东省、湖南省等地区为研究目标，笔者选择江苏省 Z 市 F 镇作为经济发达镇行政审批工作研究的切入口，介绍了 Z 市 F镇开展行政审批的相关情况，阐述了经济发达镇行政审批职能履行所面临的问题，为各地开展镇域改革提供了 Z 市经验。

1.2 国内外研究概况

1.2.1 国内研究概况

  目前学者们对行政审批的研究较多，但专门针对经济发达镇行政审批工作的研究极少，其大多被粗略地涵盖在对发达镇改革的系统研究之中。第一，关于改革经验的研究。2010 年，我国正式启动经济发达镇行政管理体制改革试点工作，改革以来，各地在实践探索中总结了宝贵的经验。经济发达镇行政审批工作方面，目前学者们多以江苏、河南、广东等省份为对象开展研究，并总结了丰富的改革经验。一是集中一批权限。如学者孙广琦（2014）指出，在遵守各项制度的原则之下，江苏范围内的所有试点镇均把权限的下放和承接作为在行政审批创新实践中转变政府职能的重要抓手，权衡“能放事项”和“需要事项”，量体裁衣，承接了一批批适合自身发展需求的行政审批事项。学者迟文质、王璐（2018）在研究金山镇改革时指出当地根据产业发展需求，将 307 项含金量高、发展迫切需要并且能够有效承接的区级经济社会管理权限下放到金山镇行使。叶贵仁（2013）指出广东省东莞市结合审批制度改革工作，下放 287 项事权至属地试点镇。二是建设一个场所。如学者樊祥胜（2018）在研究河南省试点镇豫灵镇改革时，发现该镇不断加强行政审批制度建设和场所建设，安排建设规划、民政、农林水牧、人力资源、社会保障等条线进驻审批大厅，分设办事窗口，提供一站式服务。陈淑丽（2018）指出苏州范围内的经济发达镇在承接审批事项时，事项涉及的审批人员实现向镇审批大厅归并，原先在县区级审批部门办理的 20 多个条线事项，现在都能在镇审批局大厅办理，大幅增加了行政审批效能。

第二章 相关概念和理论基础

2.1 相关概念

2.1.1 “放管服”改革

  2015 年 5 月，全国推进简政放权放管结合职能转变工作会议由国务院通过电视电话会议的形式召开，会上“放管服”改革这一概念被首次提出。2016 年 5 月，李克强总理在国务院召开的全国推进放管服改革电视电话会议上提出，要不断提高政府效能，并持续推进简政放权、放管结合、优化服务。2017 年的全国政府工作报告及 2019 年全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议均强调了要深化“放管服”改革。放管服，是指简政放权、放管结合、优化服务。“放”即简政放权，降低市场主体的准入门槛，政府各部门对现存行政审批事项进行梳理，减少没有法律依据和法律授权的行政权，并放权于社会和市场，删减不同部门间重叠管理的事项，该“减”的“减”、该“放”的“放”，也包括了上级政府向下级政府放权；“管”即创新监管，促进公平竞争，政府各部门要创新监管方式、加强监管能力，创新运用新技术加强事中事后监督管理职能，不缺位、不越位、不失管、不失责；“服”即高效服务，营造方便的营商环境，在转变政府职能，减少政府对市场、社会过多的行政审批干预的基础上，通过提升行政审批能力，优化行政审批流程，提供更加公平透明、高效便民的审批服务，从而降低市场主体的制度性交易成本，提升其创新力和市场活力。由此可见，“放”为基础，“管”为手段，“服”为目的，“放管服”改革既是镇域行政审批的工作的背景，其理念又与优化镇域行政审批的工作目标相契合。

2.1.2 经济发达镇行政管理体制改革

  2010 年 4 月，中央编办及六部委下发了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，确定河北、山西、广东、河南、江苏等 13 个省份共 25 个经济发达镇作为探索行政管理体制改革的先行地区。改革的目的为依法赋予人口吸纳能力强、经济发展快的小城镇相应的行政管理权限，通过试点，找出现行行政管理体制无法满足经济发达镇发展的问题，研究提出具备可操作性的政策思路和具体措施，改革的主要内容为加快创新体制机制、下放经济社会管理权限、创新机构编制管理。在国家统一部署下，参与改革的省份都出台了具体的实施意见，积极推进改革。
2.2 理论依据

2.2.1 新公共服务理论

  美国学者登哈特著有《新公共服务：服务，而不是掌舵》，该著作在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上，提出了新公共服务理论，认为政府机构和行政官员作为公共行政的主体，在开展公共事务中应当树立以公民为中心的理念，注重服务而非管理，寓管理于服务之中，帮助公民表达诉求、实现利益比制定好的政策更为重要。此外，该理论还认为政府要与公民协作配合，注重公民参与，才能在落实具体计划过程中准确地达成目标。这些观点与经济发达镇设立行政审批机构，坚持服务为民，以企业和群众需求切实优化营商环境的理念相契合，也与“放管服”背景下提倡高效服务、营造便利环境的要求相一致，倡导这一理论，对经济发达镇加强行政审批工作，加强基层政府服务能力大有裨益。

2.2.2 整体型政府理论

  20 世纪 90 年代中后期，继新公共管理运动之后，以英国为代表的西方国家在政府改革运动中提出了“整体政府”理论。1997 年，英国学者培利·希克斯出版著作《整体型政府》，书中首次提及“整体政府”理论，培利·希克斯将为公民提供整合性服务的政府称作整体型政府，整体型政府是以整合性、预防性、关照全体、结果取向为目标的。与部门各自为政和视野狭隘的政府行为不同的是，整体政府实现公共政策目标时，既不通过各部门的分裂活动实现，也不仅仅依靠某一超级管理机构实现，而是通过联合不同部门加强合作来实现。学者卢瑟·哈尔西·古利克（1937）研究美国早期改革后提出：“所有的机构应该整合为若干部门，各部门分散的事项应当整合为一个单元”。

第三章 “放管服”背景下经济发达镇行政审批改革概况

3.1 改革的背景

3.1.1 响应国家政策的需要

  Z 市 F 镇开展经济发达镇改革离不开国家层面自上而下的政策驱动。2010 年 4 月，中央编办及六部委印发《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，确定在河南、河北、江苏、山西、广东等 13 个省共 25 个经济发达镇作为探索行政管理体制改革的先行地区，明确提出要“依法赋予人口吸纳能力强、经济发展快的小城镇相应的行政管理权限，加快推进体制创新、下放经济社会管理权限、创新机构编制管理。同年，江苏省委办公厅、省政府办公厅印发《江苏省经济发达镇行政管理体制改革试点工作意见》。F 镇被确立为开展此项改革的第一批省级试点镇，随着审批权限的下放，F 镇以自己名义开展行政审批的帷幕正式拉开。2016 年 12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，要求各地贯彻落实“对经济实力强、吸纳人口多的镇，可赋予同经济规模和人口相适应的管理权”精神，要加强基层政权建设、巩固党的执政基础、扩大管理权限、完善基层政府功能，进一步激发经济发达镇发展的内生动力并辐射带动周边地区发展。2017年 7 月，江苏省委办公厅、省政府办公厅出台了《关于深化经济发达镇行政管理体制改革工作的意见》，深入推进集中审批为深化改革的一项重点工作，自此，F 镇掀起了进一步深化改革的热潮。可以见得，经济发达镇行政管理体制改革相关政策的出台是 F镇踏上行政审批改革之路的外部动力，也是开展改革的有力依据。

3.3 改革的主要内容

3.3.1 完善组织架构

  F 镇原有镇行政机构“一办五局”和事业单位“七站八所”，该镇在改革中打破了原先机构的运行格局，撤销镇以下设立的办事处，减少管理层级，将镇事业单位与行政机构的职能整合、机构重组，按照综合设置“大部制”的原则，重构十个党政职能机构，形成了资源优化配置、管理扁平高效、人员编制精干的基层架构，镇行政审批局（便民服务中心）为其职能机构之一，在编制总量不增加的情况下，统筹使用行政事业人员，实行择优选拔、竞聘上岗、统一使用、分类管理，承担了行政审批职责，与综合行政执法局共同组成了镇政府的“前台”，既是承接市级职能部门下放权限的主要载体，也是直面企业和群众开展行政审批的重要窗口。

3.3.2 规范权限运行

  一是按照“成熟一批、赋予一批”的原则，F 镇先后四次承接市级审批权限，为镇域的经济社会发展提供了更多的便利。二是严格规范权力运行，F 镇建立相应的权责清单，将全镇所有对外服务机构和服务事项全部进驻行政审批局，动态梳理和调整审批大厅事项，行政审批项目共涉及 18 个部门 218 个大项 295 个子项，推进行政审批标准化，让权力透明、高效、规范运行。以企业登记为例，上述事项涉及企业登记共计 11个事项，如个人独资企业登记、普通合伙企业登记、非公司企业法人登记、有限责任公司登记等企业登记事项等，以往 F 镇的企业登记需至市行政审批局办理，如今只需前往 F 镇行政审批局便能办理。

第四章 经济发达镇行政审批工作存在的主要问题及原因

4.1 存在的主要问题

  F 镇行政审批工作的探索从 2010 年开始启动，迄今已有 10 年多，为了解 F 镇承接行政审批权限以来的改革效果，笔者在该镇随机选取了部分镇干部、村干部和审批事项申请人进行了访谈并查阅了相关文件资料。调查结果反映 F 镇行政审批工作取得了许多积极成效，助推了 F 镇的经济社会发展。但在走访中发现，该镇行政审批工作仍然存在一些问题。

4.1.1 审批能力不足

  F 镇虽已承接部分市级权限，但这些审批权限在实际运行中常常受限于 F 镇审批能力不足而无法实施。一是业务不熟造成办事难，对于承接的权限，F 镇与市级部门缺乏主动沟通，事项承接后，没有及时寻求上级部门指导，缺乏收件标准、办理流程方面的系统性学习，导致企业和群众前来办事时，对业务不熟悉或者不会办理，只得临时寻求市级部门电话指导，造成企业群众等待时间长的现象，有时也会因为口头请示过程中表达或理解不到位，导致企业群众来回跑反复递交材料的尴尬情形。二是专业水平不够造成办不了，因在改革之初赋权时，F 镇对市级的部分审批事项没有正确的认知，导致权力承接后，F 镇对一些专业性较高的审批事项束手无策，比如烟花爆竹经营（零售）许可证核发、建设项目质监安监备案、农业系统的检验检疫，由于现有人员缺乏审批此类事项的专业知识，且无法在短时间内掌握，导致了 F 镇少数审批事项办不了的情况。三是人员数量不足导致办事慢，随着审批事项的不断下放，F 镇承接的工作量越来越多，现有的人员无法满足新业务的办理需求，比如商事制度改革后，市场准入类业务办件量激增，从原先的日均二十件增加到日均五十件，办事人员数量的不足造成了企业群众排队时间长的现象，影响了他们对行政审批工作的满意度。

第五章 经济发达镇行政审批存在问题的对策建议

5.1 加强队伍建设解放思想观念

5.1.1 强化组织领导

  F 镇参与经济发达镇行政管理体制改革时，市级层面成立了改革领导小组，由市委书记挂帅，市长、副市长、组织部长等市领导为副组长，领导小组下设各成员单位和办公室，成员单位涵盖了市行政审批局、司法局、大数据管理局、组织部、编办等部门，这些部门与 F 镇行政审批工作中的承接权限、优化流程、优化组织架构、加强人才支撑等工作有着密不可分的关系，F 镇行政审批工作的进步需要其支持和协作。因此，F 镇要充分运用好改革领导小组这一议事协调机构的功能，及时梳理汇总审批工作中出现的问题，不定期提请召开领导小组会议汇报情况，邀请各部门共同研究行政审批中出现的问题，制定时间表，倒排时序，加快解决进程，对于暂不能解决的事项，提请市领导明确责任部门研究跟进，需要对上争取的事项，加强争取力度。

5.1.2 加强审批人员力量

  镇级政府在政府系统的末端，涉审条线部门的各项指令都要镇政府完成或协助完成，乡镇不仅需要资金，更需要有人员从事一线审批工作，并充分挖掘审批人员的热情和潜能，才能将政策真正落到实处，否则将会使政策陷入“空转”。一是加强对上沟通保障人员力量下沉。F 镇可加强对上争取力度，以本轮乡镇机构改革为契机，设置参公事业单位，以容纳划转至 F 镇的参公事业人员，如确因现有法律法规限制暂时不能设立，可提请市级人事部门统筹出台参公人员划转乡镇的操作口径，仅编制关系保留在市级单位，其余人事管理、工资福利、奖金待遇、党员关系均下沉至 F 镇，提升此类人员的归属感和积极性，理顺人事关系，使得人员划转“名正言顺”；此外，F 镇可提请上级机构编制部门按照编随事转，人随事走，带编划转的原则，打破编制层级管理，通过跨层级调剂市级行政和事业编制的方式，增核 F 镇编制，落实人员力量下沉的改革要求。

结 语

  随着经济发达镇行政管理体制改革深入推进进程中的审批权力下放，如何用好行政审批权限考验着乡镇党委、政府的能力和智慧，镇域行政审批改革变的是体制、流程，深层次释放的是营商环境的便利和百姓办事的方便，承载的是国家“放管服”改革能否落地最后一公里的关键着力点，在前期的改革探索中我们取得了一定的成效，但在这项系统工程中，仍存在着审批能力不足、审批权限不实、审批流程繁材料多、“一网通办”尚未实现、审批事项清单调整慢等问题，制约着改革的深入推进。因此，笔者以新公共服务理论、整体型政府理论为指引对上述问题进行了思考。新公共服务理论，强调政府从注重管理向提供优质服务转变，并且要以人为本地开展管理和服务，经济发达镇在承接行政审批事项过程中，镇级官员选择性接权，接虚不接实，怕担责任不愿接权的做法，显然违背了该理论精神，因此官员们亟需转变观念，始终围绕着企业群众的需求来权衡是否承接；该理论的另一核心内容，即是注重公民参与，可以通过志愿活动、支部共建等方式让企业和群众参与咨询答疑、“陪代办”等环节，可以选择经常办事的“熟面孔”召开座谈会，听取他们的感受和建议，还可以在考评环节设计发放满意度问卷，将幸福感满意度量化排名，以发现问题。整体型政府理论指出公共政策的目标应通过不同组织的联合工作来实现，所以要站在整个政府的高度推进行政审批下沉。如，审批人员力量不足问题，事项承接后，对于政府整体而言职能并未增加，人员理应充足，需要自上而下打破身份限制，理顺人事关系；又如，一窗受理的大综合模式尚未真正实现，需要依托信息技术手段，整合系统，共享数据；再如，现有架构下，不能指望镇行政审批局成为一个超级管理机构，而要通过各部门协同作战优化行政审批工作，这种分工不分家的模式才能体现政府的整体型。在此基础上，笔者指出当前镇域行政审批工作中政府要以服务者的姿态，以人民为中心，将权力承接好的同时使用好，让企业和群众办事更方便。具体要强化组织领导，积极运用改革领导小组这一协调机构，统筹各部门协同推进；加强队伍建设，在人员划转、编制下沉、干部梯队建设、编外用工方面打破陈规，探索提升审批力量的办法；革新审批理念，以申请人为中心梳理承接权限；深化一窗服务，运用“自主审批+流转上级”模式做优集中审批；加快系统整合和数据共享步伐，让信息多跑路；完善清单动态调整机制，切实满足用权需求；注重群众参与，构建政社合作格局；建立规范化常态化的考评制度，在考评中挖掘先进经验，发现存在问题。改革只有进行时，没有完成时，Z 市 F 镇行政审批的实践和研究仍须更加深入持续地推进，在不断实践中发现问题，解决问题，才能在基层行政审批方面增强政府的治理能力，助推高质量发展，助力全面建成小康社会和社会主义现代化进程的开启。