我国地方重大行政决策风险评估制度分析

  党的十九大报告指出：“我国不仅面临着经济、政治、文化、社会、生态等方面的国内风险，也同样面临着国际经济危机、恐怖主义等诸多国外风险，要坚决打好防范化解重大风险的攻坚战。”当前我国正处在全面建成小康社会的决胜阶段，一旦出现重大风险事故，将遭受无法挽回的损失，多年来的辛勤劳作，可能会付诸东流，而重大行政决策是对经济社会发展、社会公共利益有重大影响的决策，其潜在不确定因素也就是重大风险的重要方面。因此，防范化解重大行政决策风险是时代的应然之义。重大行政决策风险评估制度是我国防范化解重大风险的重要制度探索。2010 年国务院出台的《关于加强法治政府的意见》指出：“风险评估结果应当作为政府决策的重要依据。”2012 年《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》对重大行政决策社会稳定风险评估制度作出了顶层设计。在此之后，四川、江苏等地按照中央文件关于科学决策、民主决策、依法决策以及建立重大行政决策社会稳定风险评估机制的要求，逐步确立了地方重大行政决策社会稳定风险评估制度。十八届四中全会将风险评估程序确定为重大行政决策的法定程序，并且不再限于社会稳定风险评估，于是安徽、遵义等地进一步建立了全面的重大行政决策风险评估制度，但由于我国地方重大行政决策风险评估制度建设刚刚起步，在制度实践、理论研究等方面尚处于初步探索阶段，这在一定程度上造成了地方重大行政决策风险评估制度的不足，如评估主体不适当、评估范围不规范等，同时在实践中也有一些落实不到位之处，出现了 2016 年深圳最强限摩令①、2018 年浙江高考外语加权赋分②等事件，从而对当地的经济发展和社会稳定造成了严重的不良影响。各地方对重大行政决策风险评估制度的探索已有了一定的经验积累，但还存在一些不尽完善之处。在 2019 年 2 月 26 日，习近平总书记在在中央全面依法治国委员会第二次会议中再次强调：“规范重大行政决策程序，防控决策风险。”这是全面依法治国战略布局对政府依法行政、依法决策提出的新要求，即要求进一步规范重大行政决策风险评估制度。因此，本文旨在回应新时代全面依法治国的新要求，试图进一步探索地方重大行政决策风险评估制度。

  科学决策、民主决策、依法决策三者相辅相成，是现代法治政府决策的三项基本要求，而地方重大行政决策风险评估制度在一定程度上实现了三者的统一。
（1）促进科学决策。重大行政决策顾名思义，就是涉及范围广、涉及人数多，影响深远的决策。在风险社会的大背景下，地方政府在作出重大行政决策时，应当充分保证其决策科学性。在地方重大行政决策中引入风险评估程序，目的在于检验地方重大行政决策是否符合行政目的，是否会造成侵害行政相对人合法权益等不利后果，以保障地方重大行政决策的科学性。科学性的保障作用不仅仅体现为决策前评估，更体现为决策实施过程评估、决策实施结果评估。决策实施过程评估主要是监督地方重大行政决策实施者是否按照决策规划具体实施，一旦出现意外情形导致实施偏离决策规划，需要立即针对特殊情况进行评估，判断是否会影响最初的行政决策，并辅助行政机关作出最有力的解决方案。决策实施结果评估主要是判断行政决策的目的是否百分百达成，行政措施是否产生了预料之外的不利结果，并给出总结性报告为今后的相似行政决策提供经验支持。

（2）保障民主决策。行政决策多数为行政机关按照民主集中制原则，由行政机关直接作出，部分涉及群众利益的，行政机关会以网络舆情、听证会、公示等方式使得社会公众在一定程度上的表达自己的意愿，但是社会公众通过网络舆情、听证会等方式表达的内容仅仅是作为建议，决策的最终决定权还是掌握在行政机关手中。而地方重大行政决策风险评估制度中评估主体的多元化有效的解决了上述困境。在风险评估程序中，评估主体的多元化包括除决策机关以外的政府部门、专家、群众、第三方风险评估机构等相关主体。多元评估主体的制度设计间接使得社会公众等相关主体切实参与到地方重大行政决策中来，为地方重大行政决策的民主化提供了制度平台，并且风险评估结论的约束力也远远大于相关主体的建议。

一、 地方重大行政决策风险评估制度的核心概念与基础理论

  地方重大行政决策风险评估制度的研究首先要厘清行政决策、地方重大行政决策、风险评估等核心概念，在科学界定核心概念的基础之上，进一步明确地方重大行政决策风险评估的构成要件和法律基础，以便为地方重大行政决策风险评估制度整体的深入研究打下良好的基石。

（一） 地方重大行政决策风险评估相关概念之厘定

1. 行政决策的概念

  行政决策最早属于行政学、公共管理学的研究领域，随着社会法治化进程的逐步深入，行政决策被引入行政法的研究领域。目前，虽然行政决策属于行政法学界的研究范畴，但由于我国行政行为概念体系的影响，行政法学界尚未对行政决策的概念形成统一的认知。行政法学界对行政决策的研究分为四大类，分别为行政行为说、行政过程说、行政活动说、行政决定说。行政行为说认为：行政决策是“行政主体依据法律规范和政策对国家或地方行政事务和社会公共事务所要解决的问题进行识别、定位，对解决方案进行选择而作出的政策性决定或法律性决定的行政行为”[1]；行政过程说认为：行政决策是“决策主体在其职权范围内，对公共行政事务作出某种决定或选择的过程”[2]；行政活动说认为：行政决策是“具有法定行政权的决策主体，在其职权范围内，就实现某一行政目标而做出决定的活动”[3]；行政决定说认为：行政决策是“行政机关为了履行政府职能对未来可能发生的行政事项按照一定的程序做出的决定”[4]。本文认为，行政过程说较为符合我国行政行为概念体系，并且与风险评估的过程性相一致。因此，行政决策是指国家行政机关在其职权范围内，依据既定的法律和政策，拟定并选择采用某种方案，以实现某种行政目标的过程。

2. 地方重大行政决策的界定

  地方重大行政决策的界定，主要分为两个方面：一是对“地方”的进行界定；二是对“重大”的进行界定。目前，国家层面的指导性规定尚未明确“地方”的范畴，部分地方层面具体性规定将“地方”限定为县级以上政府。①《突发事件应对法》规定：县级以上政府是防范和应对突发事件的责任主体，突发事件即造成或者可能造成严重社会危害的突发性风险，也是重大行政决策风险的重要方面。根据部分地方层面具体性规定，以及《突发事件应对法》关于防范、应对风险责任主体的规定，本文将“地方”限定为省、市、县，而不包括乡。

二、 我国地方重大行政决策风险评估制度的现状及原因分析
  目前，各地方已经初步确立了地方重大行政决策风险评估制度，但还存在一些不足之处。因此，本文以各地方重大行政决策风险评估规范性文件为切入点，结合地方重大行政决策风险评估实践，总结、概括现阶段地方重大行政决策风险评估制度存在的问题及原因，为下文的对策部分打下坚实基础。

（一） 我国地方重大行政决策风险评估法律规范及实践

1. 国家层面指导性规定

  国家层面关于重大行政决策风险评估的指导性规定主要为党内法规及国务院规范性文件①。2010 年国务院《关于全面建设法治政府的意见》最早确立了行政决策风险评估机制，并指出重点进行社会稳定、环境、经济等方面的评估。2012 年十八大报告提出建立重大决策社会稳定评估机制。2012 年《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》对重大决策社会稳定风险评估机制作出了顶层设计，明确了评估的基本要求、评估主体、评估范围、评估内容、评估程序。2014 年十八届四中全会正式将风险评估确立为重大行政决策的法定程序。2015 年《法治政府建设实施纲要（2015－2020 年）》指出要提高风险评估质量，落实重大决策社会稳定风险评估机制。2017年《重大行政决策程序暂行条例》(征求意见稿)在第五章对风险评估进行了单章规定，明确风险评估结果为重大行政决策的重要依据，并对第三方评估及评估的方式作出规定。个别部委在其职权范围内出台了关于重大决策风险评估的部门规范性文件，如 2012年《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》。综上所述，国家层面对重大行政决策风险评估的规定较为分散，缺乏全面细节的规定，有待于出台统一、具体的制度规范。

2. 地方层面具体性规定

  各地方重大行政决策风险评估具体性规定的出台时间与国家层面指导性规定的出台时间大体一致，始于 2010 年左右，集中在 2014 年以后，规范的类别整体分为三类：（1）在各地《重大行政决策程序规定》中单独章节进行规定。《重大行政决策程序规定》的效力等级较高，上海、云南等 10 个省级地方效力等级为政府规章，山西、湖北少数省份为地方规范性文件，但是规定较为笼统，仅对评估主体、评估方式等内容作出了概括式规定，不利于风险评估工作的具体开展；（2）出台《社会稳定风险评估办法》予以单独规定。《社会稳定风险评估办法》对社会稳定风险评估机制的规定较为详细，具体明确了评估主体、评估范围、评估内容、评估方式、评估程序等内容，具有一定的实践意义，但是效力等级较低，目前 24 个省级《社会稳定风险评估办法》，只有四川省为政府规章，其他地区都是地方规范性文件，并且此种规定方式仅适用于社会稳定风险评估，不符合全面风险评估的时代要求
三、 国外地方重大行政决策风险评估制度及其借鉴

  “全球同处于风险之中，不同国家会面临相同的风险。”[17]各个国家在应对风险的实践中，形成了各自独特的风险评估制度。而我国地方重大行政决策风险评估制度正处于起步阶段，国外的制度实践，对我国风险评估制度的完善具有一定借鉴意义。

（一） 国外地方重大行政决策风险评估制度考察
1.美国环境决策风险评估制度

  1983 年美国国家科学院的国家研究理事会（NAS/NRC）出版的Risk Assessment inthe Federal Government :Managing the Process，也称之为“红皮书”①，确定了风险评估与风险管理的区别，构筑了基本的风险规制的框架。在此之后，美国的环保署、食品及药品署等部门陆续将风险评估纳入决策程序之中。美国的环境决策风险评估起步较早，形成了较为体系的风险管理模式，并通过法律和司法判决的形式予以制度化，本文予以重点介绍。美国环境决策风险评估模式主要是定量风险评估和比较风险评估。定量风险评估是指通过对某种物质或行为进行分析，确定环境的承载力或人体的可接受能力，以此划分风险的标准。比较风险评估是指“将环境问题的严重性和风险程度进行排序的过程”，[18]例如将数种污染物对环境的污染程度进行比较、排序、划分等级，以等级的高低作为环境决策的依据，这里的等级排序，一般是指同种类环境问题排序。美国的环境决策风险评估包括“制定规划、危害识别、剂量反应评估、暴露评估和风险特征的描述五个步骤”。[19]规划制定是指在进行风险评估之前，确定风险评估的主体、范围、方法等前提；危害识别主要是识别某种物质是否对环境和人体具有危害性或潜在危害性，以及危害发生的可能性、危害发生的诱因等内容；剂量反应评估是指“对人体暴露于少量浓度的化学品时风险增加几率的量化分析评估”,即剂量增加或减少与风险发生之间的比例关系；暴露评估是指测量或者估计人类是否有暴露于环境中某种污染物质的机会，以及污染物质对人体的影响程度。暴露评估的核心是量化暴露风险，具体包含接触点测量法、情景分析法、重建法等量化方法；风险特征的描述是上述评估步骤的量化结果，即对是否存在风险、风险的属性、风险程度的高低等问题作出综合性判断。[20]美国环保署要求风险特征的描述应当遵循透明性、明确性、一致性、合理性这四项原则

四、 完善我国地方重大行政决策风险评估制度的对策

  本部分根据我国地方行政决策风险评估制度存在的问题及原因，整合现有理论中的解决方法、实践中的先进经验，参考国外重大行政决策风险评估的制度建设的合理之处，得出笔者认为现阶段较为可行的解决方法，即出台国家层面统一的法律规定、明确地方重大行政决策风险评估主体、确定地方重大行政决策风险评估范围与评估标准、优化地方重大行政决策风险评估方式、规范地方重大行政决策风险评估程序、健全地方重大行政决策风险评估责任追究制度。

（一） 出台国家层面统一的法律规定

  国家层面统一的法律规定是地方重大行政决策风险评估制度建设的基础。2017 年国务院法制部门发布了《重大行政决策暂行条例》（征求意见稿），预设效力等级为行政法规，其中单独设有风险评估的章节。鉴于国家层面即将出台《重大行政决策暂行条例》，本文认为应当在其中的风险评估章节，明确重大行政决策风险评估制度的整体框架，具体为两个方面：（1）明确重大行政决策风险制度构架的基本原则，如评估主体与决策主体相离原则、合作式评估原则、[24]独立性原则、透明性原则，从整体性角度规范地方重大行政决策风险评估制度；（2）明确重大行政决策风险制度的构成要件，从具体性角度规范地方重大行政决策风险评估制度。由于《重大行政决策风险评估暂行条例》中风险评估章节所占篇幅有限，凭借此种形式对地方重大行政决策风险评估制度进行规制，难免有不周延之处。因此，本文认为通过《重大行政决策风险评估暂行条例》对地方重大行政风险评估制度进行规制的方式，仅是过度性方案，随着制度探索的逐步深入，国家层面应当单独出台关于重大行政决策风险评估的法律规定，在基本原则、构成要件的基础上，以更加详实、具体的内容规范地方制度的建设。

（二） 明确地方重大行政决策风险评估主体

  本文认为地方重大行政决策风险评估制度应当确立多元化的评估主体架构。地方重大行政决涉及范围广、影响深远，风险评估主体应当从全局的高度，客观、全面的审视评估客体，兼顾各个方面的利益，评估主体多元化才能最大限度地保证风险评估的客观性、真实性、有效性，从而得出恰当评估结果，避免风险因素转化为风险事件。
结 论