论经济政策在国民经济行政管理中的作用

  摘要：本文论述在市场经济条件下，国家对经济的行政管理职能是对国民经济的宏观调控。宏观调控与过去计划体制下的政府经济职能有着本质差别，有着绝对的优势。建立和健全宏观调控体系，完善市场机制是社会主义市场经济运行机制不可缺少的组成的部分。具体分析经济政策在国民经济行政管理中的作用。

  关键词：市场经济；经济政策；国民经济管理

 

  国家具有许多方面的职能。社会要发展、历史要进步，国家必须完成它所担负的每个方面的职能。其中对国民经济的行政管理是一项重要的职能。随着改革开放的深化，社会主义市场经济体制在中国初步确立并逐渐完善，国家对国民经济的行政管理职能由过去计划体制下的行政指令转变为宏观调控。市场经济体制下的宏观调控是以市场为中介的间接调控，其模式为：国家调节市场，市场引导企业。市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关系的变化，使微观经济主体的活动同宏观经济目标统一起来。从而保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展，推动社会进步。目前，加强和完善政府的宏观经济调控职能是社会主义市场经济条件下国民经济行政管理的重要任务。因而对于在社会主义市场经济条件下政府进行宏观调控的方法、手段及其操作我们有必要加以研究。本文着重阐述经济政策即财政政策和货币政策在国民经济行政管理中的作用，并结合宏观调控和经济政策的许多相关知识分析目前我国经济政策的现状和存在的问题，提出解决问题的观点、方法和策略，旨在为社会主义经济建设贡献一份力量。国家对国民经济行政管理的职能是宏观调控。所谓宏观调控，是对国民经济总量的调控。政府为了保证国民经济协调发展和均衡增长，在市场运行的条件下，综合运用计划的、经济的、法律的、行政的政策工具，对国民经济总量进行调控，保持总供给与总需求的基本平衡，有效地实现发展与增长的目标。首先，国家计划是宏观经济调控的重要手段。在社会主义市场经济体制下，实行计划与市场两种调节手段的优势结合。市场对资源配置起基础性作用，国家计划以市场为基础，合理确定国民经济和社会发展的战略、宏观调控目标和产业政策，搞好经济预测，规划重大经济结构，生产力布局，国土整治和重点建设。计划的重点应放在中长期计划上，综合协调宏观经济政策和经济杠杆的作用。其次，直接调控与间接调控相结合，以间接调控为主。直接调控是国家主要依靠行政手段和指令性计划，强制企业的经济活动符合国家计划的一种调控方式。间接调控是国家主要依靠经济手段，通过调节利益关系，引导企业符合宏观经济计划要求的调控方式。间接调控有利于企业自主经营，自负盈亏，有利于发挥市场机制的作用。其三，经济手段、法律手段和必要的行政手段综合配套运用。各种手段之间必须相互适应。其四，宏观调控权必须放在中央政府———国务院。唯有中央政府才能反映运行总量的经济要求，并可能具备克服总量失衡的制度及政策能力。其五，宏观调控的基本内容是保持社会总供给与总需求的基本平衡。这是总量均衡，而不是微观经济主体或局部地区、部门的局部平衡；然而政府必须通过制度方式和政策手段，使微观经济主体在市场经济中根据竞争原则，追求微观经济目标，或者说分散的市场行为在国家的宏观调控下最终集合成总量均衡的趋势。新的市场经济条件下的宏观调控和过去计划体制下的政府经济职能不同，两者有着本质的差别。在调控对象上，计划体制下的政府既管宏观经济，又管微观经济；新体制下的政府是调节宏观经济以影响微观经济。过去政府指导企业的一切行为，直接给企业下达生产、销售任务，企业必须完成这些硬性任务，而不是看市场的需求状况，企业处于被动地位，完全处于政府控制之下，造成企业没有活力、整个国民经济缺乏活力。而现在政府只是通过市场间接地影响、引导企业，不直接干预企业的生产销售环节，而是制订一系列政策，利用税收、国家预算、利率、国债、再贴现率、公开市场业务，在安排生产、销售、人事、财务等活动时以这些经济政策信息为依据，而不是作为直接的、硬性的生产要素来考虑。这与计划体制下下达计划和任务相比具有灵活性和弹性优势，企业通过市场这个中介间接地掌握国家的经济政策和意图，然后合理地配置资源，达到总供给与总需求均衡发展的目标。在调控手段上，由原来的行政手段为主转变为运用经济手段和法律手段为主进行调节来控制经济的运行。宏观调控目标的实现由直接变为间接实现。企业追求各自的微观经济目标，通过市场的作用，便会间接地实现政府的宏观管理目标。建立和健全宏观调控体系是社会化大生产的客观要求。加强宏观调控和完善市场机制是相互联系的有机整体，是社会主义市场经济运行机制不可缺少的组成部分。加强宏观调控体系的建设，是弥补市场机制的缺陷，克服市场失灵领域的矛盾，发展社会主义市场经济的必然要求。所谓市场机制就是通过价格杠杆和竞争机制功能，用价格升降变化反映供求矛盾引导分散的消费者和厂商，把资源配置到效益较好的环节中去。但现实经济运行中，单纯依靠市场的价格机制实现国民经济均衡有许多局限性。首先，市场虽然对各种经济信号反应比较灵敏，但要调节生产和需求及时协调需要一个过程，而国民经济不可能承受很长的失衡时间；其次，市场价格自行调节的后果是不确定的，价格的变动并不一定必然最终引导供求关系达到平衡；而宏观调控就在于克服市场自身的弱点和消极方面，有效地推动经济趋于均衡发展。现代市场经济条件下，政府主要通过市场对国民经济完成其宏观调控的职能。然而，政府宏观调控的手段有哪些呢？它们包括：经济手段、法律手段和行政手段。其中经济手段是主要手段。经济手段是指国家或经济组织利用价值规律和物质利益原则影响、调节和控制社会经济活动的手段。它又包括财政政策和货币政策两大内容。

  财政政策是政府为了实现一定时期的经济发展目标，依据客观规律而选择确定的指导财政收支活动和处理财政关系的基本方针和规则。一个国家的社会经济能否健康发展都要取决于两个主要的条件：一个是作为生产者的企业和劳动者各自的经济活动是否有效益；另一个是作为宏观经济表现的各种经济总量之间的比例关系是否协调。如社会总供应量与总需求量之间的比例关系，供应结构与需求结构之间的比例关系，各事业部门的比例关系，各层次的利益关系等等。宏观经济各总量之间的比例关系的形成往往是无数微观经济活动的结果，只有在总量协调的宏观条件下，各企业微观经济活动才能顺利进行，效益才能得到最大实现。财政做为政府参与社会产品分配的工具，由于其分配活动涉及面广，分配量大，又可直接体现国家的意志。因此，在任何国家任何经济模式下，它都是国家进行经济调控的一种重要手段。

  财政政策在社会主义市场经济中的宏观调控作用主要有：（一）财政政策对社会总需求与总供给的结构进行调节。力求保持合理的经济结构，推动经济的健康稳定发展。财政政策能很好地体现国家的产业政策，体现长期发展的要求。我们应在发挥市场作用的基础上，利用一些财政杠杆，间接地对产业结构进行调整。（二）财政政策对社会资源和收入分配发挥重要的调节作用。在社会主义国家，社会产品由生产领域创造出来后进入分配领域，通过财政、信贷、工资、价格、企业财务等环节进行分配。财政政策综合反映着信贷、工资、价格、企业财务等分配方式。这是因为财政分配是国家有计划地组织国民收入分配的枢纽，对分配领域的其它分配环节的分配方向、规模和比例起着控制作用，使信贷分配、工资分配、价格分配和企业财务分配与财政分配方向、规模和比例相适应。（三）财政政策可以对社会总供给与总需求的总量平衡发生影响。当整个社会的总供给大于总需求时，财政可以通过预算、税收、补贴、国债等手段扩大总需求量或减少总供给量；反之，当整个社会的总需求量大于总供给量时，政府可以运用财政政策减少总需求量或增加总供给量，以使总供给与总需求达到均衡。财政政策有其政策目标，其目标要以宏观调控目标为依据。为实现宏观调控总目标服务。财政政策短期目标是促进经济的稳定增长。这取决于社会总需求与总供给之间的均衡。从总的宏观调控的短期目标来看，主要通过一些财政手段调节社会总需求而实现与社会总供给的基本平衡，以达到经济的稳定增长。财政政策的中长期目标首先是合理地配置资源。即就是将可利用的人、财、物等社会资源进行分配，使其达到最有效地利用，以获得最佳的经济效益和社会效益。在社会主义市场经济中，为了达到这个目标，政府财政将承担市场机制中自发形成的价格调节所不能和不宜从事的公共品的资源配置。并对局部的经济失调进行调节和制约，以此来影响微观经济的资源配置。财政政策的另一个中长期目标是收入公平分配。要确立合理的税收负担以达到公平税负，调节个人收入分配中过分悬殊的收入差距以达到相对平等。财政税收政策在收入分配的调节上可以起到独特的作用。长期宏观调控目标是促进社会的协调发展，其重要任务之一是处理好公平与效率的关系，而财政税收政策中长期目标也正是兼顾公平与效率。财政政策目标的实现，要通过一定的政策工具，这些工具有：国家预算、税收、财政补贴、国债等等。这些工具可以单独使用，也可以相互配合综合运用。国家预算是依法编制的年度财政收支计划。税收是国家为了实现其职能，依法向经济主体和个人征收的实物或货币，以取得财政收入的一种方式。财政补贴是国家为了某种特定的需要将一部分财政资金补贴给企业和居民的一种分配形式。国债是国家依据借贷原则，从社会上吸收财政资金的一种形式。以上这些财政工具都是政府宏观调控的重要工具财政政策在国民经济中是如何运作的呢？财政政策可分为紧的财政政策、松的财政政策和中性财政政策。紧的财政政策又称为紧缩性财政政策，它包括增加税收、减少财政赤字、扩大国债规模、减少财政补贴等措施。松的财政政策又称为膨胀性财政政策，它包括减少税收、降低税率，扩大税收减免范围，扩大财政支出、增加财政赤字。缩小国债规模和增加财政补贴等措施。

  中性财政政策是指财政收支基本平衡或保持基本平衡。第一，当社会需求不足时，国家可以单纯使用膨胀性财政政策，通过扩大财政支出、增加赤字等以扩大社会总需求，也可以采取扩大税收减免、增加财政补贴等政策刺激微观经济主体的投资需求。例如，西方国家在经济危机之时，由于总需求不足而导致生产相对过剩，其政策常采用高赤字等扩张性财政政策，以扩大社会总需求，促进经济的复苏和繁荣。第二，当社会总供给不足时，单纯使用紧缩性财政政策，通过减少财政赤字，增加国债发行减少社会货币量来减少投资需求，减少财政补贴，增加税收、提高税率等政策以压缩社会总需求，缓和社会总供给不足的矛盾。我国为了抑制 !" 年代到 #"年代的经济过热所导致的物价上涨，通货膨胀曾采取适度从紧的财政政策，取得了良好的社会效果。第三，当社会总供给大于社会总需求时，国家可以搭配使用“松”“紧”政策，一方面通过增加财政补贴、减少国债发行等政策来刺激总需求增长；另一方面扩大税收，提高税率以抑制社会总供给，逐渐使二者趋向均衡。第四，当社会总供给小于社会总需求时，也可搭配使用“松”“紧”政策，一方面压缩财政开支，减少财政赤字，增加国债发行，减少居民消费补贴等以缩小社会总需求；另一方面通过税收减免，降低税率等措施刺激社会总供给的增加，促进总供给与总需求的均衡发展。总之，为了实现短期财政政策目标，政府会根据宏观经济运作状况灵活选择相应的财政政策，来调节社会总供给与社会总需求的平衡。为了达到中期的财政政策目标，财政政策主要是调整财政支出结构和改革、调整税制，在此不再详述。

  货币政策是指中央银行为实现既定的目标运用各种工具调节货币供应量，进行影响宏观经济的方针和政策。货币政策在国家宏观调控政策体系中处于极其重要的位置。其作用主要表现在以下几个方面：（一）通过信用渠道，控制流通中货币供应量的多少来调节社会总需求与社会总供给的均衡。货币可以直接调节社会总需求量。当社会总需求膨胀给经济运行带来危害时，国家可以减少货币供应量以使经济恢复平衡。反之，当社会总需求过小使社会产品供给不能实现有效销售时，国家可以增加货币供应量而使经济持续发展。货币政策对社会总供给也具有一定调节作用。例如国家增加货币供给量或者降低贷款利率可以刺激企业投资增长；国家减少货币供应量或者提高贷款利率，则可以抑制投资或减缩生产。在经济运行过程中，货币政策正是通过对社会总需求与社会总供给两方面的调节而使经济保持均衡，并促进经济均衡增长。（二）货币政策对产业结构的调整具有重要作用。一般情况下，合理的产业结构表现出和社会需求是相适应的。当社会需求发生变化时，价格就会随产品的供求状况发生波动，这就为产业结构的调整提供了信号，价格上升的产业应当发展，反之则应当缩减。投资需求变化迅速反映到银行，短线产业由于价格上升利润自然也会增加，银行通过利率和贷款方向选择，企业可从银行取得相应的资金，这就为产业政策的实施提供了手段。在社会主义市场经济体制下，只有在合理产业政策指导下，才可能实现对产业结构的合理调整。（三）货币政策对稳定物价具有重要作用，物价的稳定也是货币政策的一个重要目标。价格是社会对一种商品价值的评价，在市场经济中，社会正是按照这种评价来分配资源的。所以，正常价格变动可以促使社会更合理地分配资源，以使社会总效益最大。但如果所有商品的价格水平普遍上涨，我们称之为通贷膨胀。各国政府之所以把反通货膨胀作为主要政策目标之一，是基于以下原因：第一，通货膨胀的直接后果是一部分人要付出更高的价格购买商品，这意味着另一部分人得到更多的收入。这样就会使靠固定收入生活的人遭受损失，因为他们靠收入维持的生活水平在不断下降；债权人遭受损失，因为他们得到的偿还是贬了值的货币。这些都是不合理的再分配。第二，通货膨胀意味着货币购买力下降，这样各经济单位都会增加消费减少储蓄，这对经济增长不利。第三，通货膨胀增加了决策的不确定性。在通货膨胀的环境中，人们无法准确预测金融资产在将来的实际价值是多少。因此，各种经济上的协议与合同的期限缩短，作用变小，甚至瓦解。第四，通货膨胀超过一定限度后，便会产生预期作用，引起物价与成本的螺旋式上升，最终导致恶性通货膨胀。恶性通货膨胀招致人心恐慌，社会动乱，甚至导致经济制度崩溃。基于以上原因，各国政府都把抑制通货膨胀作为主要政策目标之一。国家对通货膨胀的治理，首先必须从货币方面入手，提高利率可以使现有货币购买力推迟，减少居民社会同期需求，同时也使银行贷款需求减少。中央银行还可以通过金融市场直接调控货币供给量。（四）货币政策可以调节国民收入中消费与储蓄的比例，还能引导储蓄向投资的转化并实现资源的合理配置。国家通过对利率的调节能够影响人们的消费倾向与储蓄倾向。降低利率以鼓励消费，提高利率以增加储蓄。而消费与储蓄的比例关系对经济发展和经济运行有重要的制约作用。储蓄是投资的来源和前提，是发展的基础。但储蓄并不是自动转化为投资。国家可以通过利率的变化影响投资成本和投资边际效率，提高储蓄转化的比重，并通过金融市场有效的运作实现资源的合理配置。与财政政策一样，货币政策目标也是以国家总的宏观调控目标为依据，货币政策是实现近期目标的主要政策之一，其侧重点在稳定货币与稳定物价方面。货币政策目标的实现必须借助一些中介指标：利率、货币供应量、超额准备金和基础货币等等。中央银行通过对它们的操作来实现最终的货币政策目标。货币的发行机构是中央银行，货币政策的主体是中央银行，中央银行代表国家身份而制定、实施货币政策。

  货币政策同样要通过货币政策工具来实现其目标。一般性货币政策工具包括法定存款准备率，再贴现率与公开市场业务三种。法定存款准备率。对银行吸收的存款提取一定比例的准备金，并以法律形式固定下来，称为法定存款准备率。法定存款准备率已成为各国中央银行调节货币供给量的重要政策工具。其作用可从两个方面来看。第一，提高准备率以后，原先保有超额准备的银行现在转变为合乎法定准备率要求或只有很少超额准备，由此银行可用于增加贷款的资金减少；第二，根据货币乘数公式，提高法定准备率将使货币乘数变小，这使银行存款的效果缩小。因此，当经济衰退，失业率高时，中央银行可以降低法定准备率，以增加货币供给量，从而刺激需求与供给的增加；而当需求旺盛，通货膨胀率高时，中央银行可以提高法定准备率，以收紧银根，抑制需求。再贴现率。当商业银行的准备金不足时，它可以把对工商企业贴现而保有的合格票据向中央银行申请贴现，称为再贴现。再贴现时所使用的利率称为再贴现率。当中央银行认为有收缩银根的必要时，它就提高再贴现率，使商业银行取得资金的成本提高，商业银行就会减少对中央银行资金的需求，也就减少了可贷资金。另一方面，再贴现率上升，商业银行资金成本提高，它向企业发放贷款的利率也提高，企业贷款需求也就会减少。此外，再贴现率的变动还有一种“预告效果”。当中央银行提高再贴现率时，社会公众可能把这视为中央银行抑制扩张的迹象。于是人们会改变自己的消费与储蓄决策。相反，在经济衰退时期，中央银行可以降低再贴现率，商业银行在低成本条件下，必将增加贷款，扩大货币供给，刺激社会需求。公开市场业务。所谓公开市场业务是指中央银行在金融市场上公开买卖各种政府债券及银行承兑票据等有价证券的业务活动。通过这种业务活动，可以调节商业银行的准备金，从而调节货币供给量。当经济萧条失业率高时，中央银行在公开市场上购进有价证券，投放货币，由此增加货币供给，刺激需求增加。反之在通货膨胀时期，中央银行在公开市场上出售有价证券，回笼货币，使商业银行准备金减少，从而达到抑制过度需求的目的。公开市场业务有以下几项优点。作为一项控制手段，它富于弹性，买卖证券的数量可多可少，并且可以随时进行。公开市场业务对于所有金融机构均能发生影响。中央银行可以根据经济形势的需要采取主动行动。财政政策与货币政策是市场经济条件下国家进行宏观调控的基本经济政策。在现实经济运行中，要使二者真正有效，还需分析具体原因。二者相比各有特点。财政政策更适于解决经济结构问题，货币政策更适合解决经济总量问题，财政政策对扩张比较有效，货币政策对于收缩比较有效。无论是财政政策，还是货币政策，都具有各自的优势和局限性，我们要使二者协调配合、扬长避短，充分发挥各自的积极作用。其具体配合的方式有三种：政策工具的协调配合。例如，为了使经济持续增长又不致带来较高的通货膨胀，可以使用扩张性财政政策工具，同时实施紧缩性货币政策工具。"、政策时效的协调配合。财政政策以操作力度大为特征，具有迅速启动投资，拉动经济增长的作用，但易引起过度赤字、经济过热及通货膨胀。可见财政政策只能对经济增长发挥引擎作用，不能长期大量使用。货币政策以微调为主，在启动经济增长方面明显滞后，但在抑制经济过热及控制通货膨胀方面具有长期的效果。政策功能的协调配合。财政政策和货币政策在处理公平和效率方面各有侧重。财政政策的公平分配功能要求政府限制收入过分集中，防止两极分化，保障社会的稳定。而货币政策的效率优先功能使商业银行偏重于从盈利目标考虑信贷投向，引导资源流向效益好的投资领域，促进生产效率的提高。选择政策工具时要效率优先，兼顾公平。目前，从总体来看，我国财政政策、货币政策的配合已初见成效，但在近两年的发展过程中也有一些存在的问题。首先，在需求不振的情况下，通过实施积极的财政政策扩大需求，促进经济增长是多年来国际上通行的做法。但财政政策只能是短期政策，它受到财力和赤字规模的制约。目前我国财政收入与国内生产总值的比重不断下降，从 !$%& 年的 #!’"()降到 !$$% 年的 !!’*%)，大大低于国际一般标准，实行扩张性财政政策受到财政能力的制约，存在一定的风险。其次，由于货币政策传导机制发生障碍，基础货币供应量持续数月处于负增长，通货紧缩的局面相当严重，而这种紧缩势必不利于扩张性财政政策的运用，使财政所创造的投资需求无法有效放大，产生出明显的投资乘数效应。再次，企业是财政和货币政策进行调控的最终承担者，企业经营状况直接影响着财政与货币政策的执行。经过近 "+ 年的改革，企业经济效益取得的成绩却并不尽如人意。这就增加了实施财政与货币政策的难度。一方面企业过度依赖于银行贷款，又由于企业效益不佳，形成大量银行坏账，使银行出现惜贷、慎贷等行为，妨碍了货币政策的实施。另一方面，大量的财政补贴、贴息贷款，增加了社会保障支出，增加了财政负担，妨碍了财政对经济结构的调节。目前有效需求不足，通贷紧缩还不能短期内根治，为此，我们仍需实行积极的财政货币政策，具体有以下几个方面。第一，实行积极的财政政策并辅之以适当的货币政策，制止物价持续下跌，促使物价适度上涨。第二，注意财政、货币政策的协调配合，健全货币政策的传导机制。启动社会投资把就业、再就业作为宏观经济的一个目标。目前应注重财政投资方向和使用方式，增强财政投资对民间投资的带动作用。在货币政策上，应提供一个宽松的政策环境，特别是融资方面，需要增强对中小企业的融资力度，支持中小企业发展。第三，从货币政策看，目前应加强信用制度建设。现代市场经济是建立在信用关系基础上的，为了保持经济的持续发展，保持社会的稳定，我们更应强化信用关系。以此推动经济增长，弱化通货紧缩。第四，建立现代企业制度能够为财政、货币政策的有效配合提供微观基础。就财政政策而言，要充分发挥社会保障功能，完善社会保障体系，减轻国有企业负担，落实企业产权问题，为建立现代企业制度提供一个良好的社会环境。同时通过财政和银行的协调，如债转股，国家政策性银行的支持等，来解决企业债务问题，推动企业组织结构调整和产业重组，尽快建立现代企业制度，从根本上构筑实施财政与货币政策配合的微观基础。

  通过以上对国民经济宏观调控、财政政策、货币政策以及它们之间的关系的论述，至此，本篇论文即将结束。经济政策在国民经济行政管理中的作用如此重要，那么，制订和实施客观的、正确的、有效的经济政策无疑将是一个伟大而艰巨的课题，唯此，中国的经济才会成功地走向崭新的21世纪。