基于我国台湾地区实例分析环境教育法制化的质性

公众参与是环境法的基本原则之一。公众参与在环境行政决策等环境问题的解决上，一直以听证会、信息公开等外部制度作为解决路径。些许研究中提及将环境宣传、知识普及等提高环境意识措施作为提高公众参与的解决路径，但阐述空洞且未清晰界定如何有效提高公众环境参与意识，缺乏实践指导意义。笔者认为，提高环境意识是发挥公众参与应有效果的基本着力点，但不能期待环境宣导便能带来环境保护的自觉与技能
引 言

  《上海市生活垃圾管理条例》于 2019 年 7 月 1 日开始实施，上海成为我国大陆地区第一个强制垃圾分类的城市。依据《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》规划，2019 年起，全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作，到2020 年底 46 个重点城市将基本建成垃圾分类处理系统，2025 年底前全国地级及以上城市将基本建成垃圾分类处理系统。上海垃圾分类状况自然受到全国的关注。据报道 7 月1 日当天，上海出动执法人员 3600 人次，检查了居民区、酒店各类企事业单位 4216 个，并开出 623 张整改通知单。保洁人员以及社区街道的工作人员也都下沉到各个社区指导监督垃圾分类。一时间，垃圾分类知识与教学铺天盖地。“你是什么垃圾”也成为了灵魂拷问。在这场狂欢地讨论背后，凸显着通过短时间内集中宣传和“补课”难以有效培育垃圾分类等环境保护的自觉与技能，民众对于环境保护参与能力的提升亟需长期化、制度化的环境教育的现状。“环境教育是认知价值和澄清观念的过程，藉以发展瞭望和赞赏介于人类、文化何其生物、物理环境间相互关系所必需的技能和态度。环境教育也需要应用在有关环境品质问题的决策及自我定位的行为规范。”①1972 年联合国在斯德哥尔摩发表的《人类环境宣言》中便提出了教育对环境保护的重要性。而教育有序、有效开展离不开制度化的保障。继美国、巴西、日本、韩国、菲律宾对环境教育立法进行实践之后，我国台湾地区作为全球第一个环境教育立法的地区，在地区环境治理中迈出了重要的一步。从 2011年实施至今已经有九年时间，这九年时间台湾地区的环境教育产业、民众环境意识、自然保育、污染防治等环保领域都可谓硕果累累；但某些法律制度的预期作用与实际效果之间也存在较大的背离。

（一）研究现状

  继美国、巴西、日本、韩国、菲律宾对环境教育立法进行实践之后，我国台湾地区作为全球第一个环境教育立法的地区，在地区环境治理中迈出了重要的一步。从 2011年实施至今已经有九年时间，这九年时间台湾地区环境教育的发展，民众环境意识的提高都可谓硕果累累。譬如，台湾师范大学环境教育研究所吴玲筑博士在其博士学位论文《台湾环境教育政策与立法影响之研究》中就将“对于民众环境素养及环境品质的提升绝对有帮助”作为主要研究结论之一。对于台湾地区以《环境教育法》为主轴的环境教育法制体系，海峡两岸学者尚未进行深入地系统化地探讨。所谓“系统化”一是指制度分析的系统化，台湾地区环境教育法的体系包含了法律、法规命令、行政规则多效力层级的规范。二是指执行分析的系统化，就执行机关，施行对象等主体及重要制度的落实现状。从 2011 年台湾地区环境教育法施行至今，还没有引起两岸学者的重视。例如，以“台湾”和“环境教育法”为主题词在中国知网（www.cnki.net）上检索①，只有 7 篇此为主题，其中王琳琳硕士论文《中国大陆与台湾地区环境教育法律制度比较研究》（2016 年）、刘佳奇《我国大陆与台湾地区环境教育立法之比较——对台湾地区环境教育立法的借鉴》（2012 年）是关于大陆与台湾地区环境教育立法制度比较，其次，王民,王元楣《“台湾环境教育法”草案的发展历程及动向》、杜强《台湾地区环境教育的发展与启示》、王彬辉《台湾<环境教育法>解读》这三篇集中在 2010 年左右，正值台湾地区通过环境教育立法，由于尚未执行，暂无实践经验研究。其余陈荣文《台湾地区环境教育法制化研究》、潘书宏《台湾地区环境教育立法及其借鉴》这两篇在 2015 年左右，此时台湾环境教育法配套法规已经基本订定，法律体系已经相对完善，提供了制度系统化的分析对象。从既有的研究成果数量上看，该问题可以说是尚未引起学界的关注。从研究主题及内容上看，大陆学者缺乏对台湾环境教育法制化实践环节的掌握，主要是从条文之中分析制度规范，而对于制度下现实需要和社会反应缺位。

（二）研究意义

  环境保护需要多元主体参与是无需赘述的学界共识。而其中各个主体的参与能力关系到这个多元主体格局的运作效果，直接影响到环境污染防治或者资源保育之成效。诸多学术论文在分析环境资源问题时，不谋而合地会将“公众参与”作为解决对策之一。无外乎涉及信息公开，听证会，公示等外部措施，学术研究焦点分散于外部氛围问题，这势必将公众参与虚化。实质上，信息公开完善不等于公众积极参与，听证会、公示等程序规定完善不等于公众有效参与。建构环境教育法制化，区别于大气污染防治，水污染防治，野生动物保护等传统意义上环境要素改善与保育的法律，而是对环境主体环境能力之改善，这是其本质上的特别之处。如前所述，继美国、巴西、日本、韩国、菲律宾对环境教育立法进行实践之后，我国台湾地区作为全球第一个环境教育立法的地区，在地区环境治理中迈出了重要的一步。对于台湾地区环境教育法制化，海峡两岸学者还没有进行过系统化地探讨。所谓系统化：一是指横向系统化，即制度分析的系统化。台湾地区环境教育法制是一个体系内容，其中包含了《环境教育法》、《环境教育法实施细则》、《环境教育设施场所认证及管理办法》、《环境教育认证审查小组专家学者及民间团体委员遴选原则》等 17 个规范，共有 213条条文。诸多法律条文之间联系紧密，共同构建了一个体系，条文规范的文本内容是研究之基础，势必需要抽丝剥茧般分析；二是指纵向系统化，即执行分析的系统化。从当时立法之目的，到如今执法之现状想比对，环境教育时数、环境教育基金等制度之目的、理想之效果、实践之现状情况如何，涉及施行对象于现状之理解与问题如何？从 2011年台湾地区环境教育法施行至今，尚未引起两岸学者的重视。

一、台湾地区环境教育立法背景与过程

  台湾地区环境教育立法从 1992 年正式提出，到 2010 年 6 月 5 日正式公布，经历 18年起起停停。环境教育立法是环境教育法制化的重要节点，本章节主要研究两个问题：一是哪些因素推动了台湾地区环境教育立法的出现，二是台湾地区环境教育法制是如何一步步构建的。

（一）台湾地区环境教育立法之背景

1.环境公害之频发与救济

  在工业化发展阶段，人们对环境破坏的程度是显而易见的。台湾地区在 1970 年代开始工业化，社会上也普遍形成了“工业为邦本”的经济思想，燃烧生煤带来的空气污染，乱排乱放带来的水质污染等环境公害问题，让人们意识到环境危机所带来的危害。其中不乏爆发了许多严重的环境公害事件，例如 1979 年台湾环境公害史上最严重的事件——米糠油中毒事件，造成全台地区至少有两千人因吃到受污染的米糠油而受害；1982 年桃园县观音乡大潭村爆发的镉米事件，污染了大量农地和地下水；1983 年发现多户民间大楼建筑使用的为辐射钢筋，造成居住其中的居民一天 24 小时之下都在辐射照射之中的辐射钢筋事件、1986 年台湾西南部五金业者排放重金属废液造成海口处的牡蛎发生化学变化，爆发的绿牡蛎事件等等。由于这种工业发展所产生的“风险”性质，公众开始出现了风险意识，使得台湾快速的生成了环境意识。① 1980 年代的台湾社会是环境主义的时代，民间对环境品质的知觉程度也由觉醒到参与推动，反公害组织和环保团体大量出现，如台湾环保联盟、新环境基金会等等，产生了众多的反污染抗争运动。叶俊荣教授统计在 1988 年之前已经发生了 6 件公害纠纷案件，1988 年至 1990 年共发生180 件公害纠纷案件。② 就其受害样态，在所处理的公害纠纷事件中，因人体健康受害的有 106 件（56.99%）；因经济损失的有 80 件（43.91%）；因生态失衡的有 25 件（13.44%）。超过一半的事件是因人体健康受损引起，说明了台湾此阶段的公害纠纷事件，尚在人民为了最基本的身体利益受侵害而群起争取权利的阶段。①诚然，私利自救是最朴素的环境保护参与动机，是实现对公共财（public goods）保护的基础阶段。

（二）台湾地区环境教育法制化之沿革

  在 20 世纪 80 年代之前，台湾地区环境政策陆续经历了“环境卫生”“公害污染与防治”“生态保育”等不同议题。20 世纪 80 年代起开始将环境卫生与污染公害两项工作合并，正式走入环境保护的时代。①自此环境保护建制开始迅速发展，对于环境教育虽然没有明确、直接的环境教育立法的意识和措施，但是环境教育在各类文件中的重要性开始逐渐显现，并且有不少专门规划或推动环境教育的文件。以 1979 年台湾中部发生的“米糠油事件”为主要契机，台湾环境管理体系进行了改制，从原有的管理范围“行政院”卫生署环境卫生处于 1982 年升格为“行政院”卫生署环境保护局。在 1982 年之前，环境卫生处以“保健”和“消弭公害”为二目标，主管业务繁杂，此时多数以环境卫生为主题的环境教育。1982 年改制之后，原卫生处的有关环境卫生业务划归到环保局的职掌之下，职掌公害污染、生态保育、环境卫生和清洁问题。②环境教育也以三主题的急迫性拟定一些宣导式的媒体运用，但都属于“即兴式”的活动，而非长期性有计划的教育内容，也缺乏背后法令的支持，再加之没有专职单位负责，无法做长期性的规划，执行和评估。1987 年“行政院国家科学委员会科学教育发展处”邀请专家学者拟定了“现阶段我国环境教育概念纲领草案”，涉及环境复合、资源利用、人口增长、公害污染、生态平衡、公众参与六大纲领，以“经由教育过程，使每个人认识自然资源及环境问题，进而维护生态平衡及环境品质，以达自然资源的永续利用及世代享有安全舒适的生活环境”为宗旨，内容依然以宣示和警示为主。

二、台湾地区环境教育法制化的主要内容

（一）基本规范

（二）执行制度

（三）品质认证制度

（四）审查评议制度 

（五）保障制度

（六）反馈制度

三、台湾地区环境教育法制化的成果与不足

（一）台湾地区环境教育法制化既有成果

（二）台湾地区环境教育法制化现有问题

四、台湾地区环境教育法制化的经验启示 

（一）构建前提：整合既有需求及资源

（二）基础方面：构建系统资源支应

（三）主体模式：多中心主体合作参与

（四）施行路径：保障教育覆盖全面 

（五）执行保障：实质约束与激励并重 

（六）考核制度：丰富绩效管理体系 

四、台湾地区环境教育法制化的经验启示

  本论文研究目的“提供其他拟进行环境教育法制化之构建的地区或国家借鉴”，因此本章节主要以拟进行环境教育法制化之构建的地区或国家角度出发，来总结台湾地区环境教育法制化值得借鉴和学习的制度及实践经验。在此之前，值得一提的是，在环境教育制度化中，立法并非为单一选项。切实可行的方案同样可以作为制度化的其他选项。1993 年邱文彦教授主持的“研订国家环境教育法之研究”中认为“不论有无法律，方案如果设计或运作良好，其实也是一个颇佳的行政措施。”①十里不同风，百里不同俗。各国、各地区在方式选择上应该考虑适用的社会秩序之间差异性。台湾地区选择环境教育法制化，借由法律较高的效力位阶能调动和协调更全面的资源与主体。在面对更为全面和新潮的永续发展及永续发展教育相关国际议题与在地实践中，既有环境教育资源如何整合与发展也是台湾地区面临的一个问题。因此，通过立法作为制度化选择，在面对不同阶段环境问题的差异和环境保育理念的更新时，法不可避免地存在着涵盖性的局限。反之，方案作为制度化的另外一种选择具有更高的适应性。无论如何，环境教育立法不是能够一蹴而就的事，环境教育发展也不能急功近利。无论是台湾地区，还是美国、日本、巴西、菲律宾都是在大量累积环境教育实践经验为基础进行的总结。重要的不是一项法律的通过，而是给予实践经验丰富的环境教育系统提供策略性发展保障。因此，基于台湾地区经验的下述内容，皆可作为制度化选择之内容参考。

结 语

  公众参与是环境法的基本原则之一。公众参与在环境行政决策等环境问题的解决上，一直以听证会、信息公开等外部制度作为解决路径。些许研究中提及将环境宣传、知识普及等提高环境意识措施作为提高公众参与的解决路径，但阐述空洞且未清晰界定如何有效提高公众环境参与意识，缺乏实践指导意义。笔者认为，提高环境意识是发挥公众参与应有效果的基本着力点，但不能期待环境宣导便能带来环境保护的自觉与技能。环境教育可以更好地促进公众个人了解环境伦理，做出明智和负责任的环境行为。制度的形成并非一朝一夕，立法背景是法律目的及内容的合理考证依据。本文分析表明，台湾地区环境教育法制化主要来自于环境公害频发与自力救济、自然资源破坏与保育启蒙、在地环境教育实践加之世界环境教育思潮启蒙。在环境教育执行之初便多依赖于环境保护体系为主管部门。在最终确立的法律内容上也多具有“命令控制”的环境管制色彩。相对于尚未进行环境教育法制化的国家或地区，台湾地区环境教育法制化具有实践时间长、体系完善、效果显著等特点，对其进行环境教育制度化更具有借鉴的价值意义。但本文分析表明，台湾地区环境教育法中一些法律制度，在社会实践中衍生的问题不容小觑。这些衍生问题是台湾地区当前需要解决的，也是其他借鉴法制化经验的国家或地区应当在制度设立之初应需要避免的。同时，台湾地区环境教育法制化经验无论优劣几何，只能作为一种参考。笔者通过质性访谈为主，量性统计为辅来论证台湾地区环境教育主要法律制度的实践情况。在此基础上，提出了其他拟进行环境教育法制化之构建的地区或国家如何借鉴台湾地区环境教育法制化的经验。