MPA解读：不断完善的宏观审慎评价体系

  国际金融危机以来，宏观审慎政策成为全球范围内金融监管和宏观调控框架改革的重心。各国深刻认识到传统监管体制的不足，开始改革原有监管体制，引入宏观审慎政策框架。我国是在国际上最早探索建立宏观审慎政策框架的国家。我国金融市场规模庞大，微观主体的创新动力很强，在经济增速结构性下滑的情况下，金融业却实现了逆周期扩张。这一方面得益于金融创新进一步深化，金融自由化程度加快；另一方面也源于实体经济资本收益率下降，一些金融机构出于盈利需求进行监管套利，导致影子银行业务膨胀，风险不断积累。金融体系自身的复杂性、脆弱性明显增加，原有的金融调控框架和金融监管体系面临挑战。在此背景下，我国逐步形成了以MPA为代表的宏观审慎政策，在此基础上构建了货币政策和宏观审慎政策的双支柱调控框架。

  宏观审慎政策采用逆周期、宏观的视角，是对传统宏观调控和微观审慎的有力补充，目的在于防范系统性风险。人民银行根据党中央国务院的部署，结合国情及国际经验，在构建有中国特色的宏观审慎政策框架方面进行了一系列积极的探索。2009年人民银行开始系统研究宏观审慎政策框架，2011年引入差别准备金动态调整制度，并在2015年将其升级为宏观审慎评估体系（MPA），当年又将外汇市场和跨境资本流动纳入了宏观审慎管理范畴。  MPA是宏观审慎政策框架的重要组成部分。MPA从资本和杠杆、资产负债、流动性、定价行为、资产质量、跨境业务风险、信贷政策执行情况等七个方面对银行业金融机构进行评估，设计了奖惩适当的激励惩罚机制，引导银行业金融机构加强自我管理和自我约束，有助于金融机构的稳健经营，促进货币信贷规模合理平稳增长。宏观审慎管理的关键在于控制杠杆率，避免风险爆发和传染。防范系统性金融风险，纵向上通过抑制金融部门资产过快扩张带动实体经济去杠杆，避免金融风险爆发；横向上通过金融体系内部去杠杆防止货币空转和影子银行膨胀，切断风险传染链条，避免风险在金融机构间蔓延。MPA主要是控制银行的杠杆率，核心是资本充足率。银行是连接资本和实体经济间的重要纽带，控制资本充足率是控制杠杆率从而防范系统性金融风险的重要抓手。因此，在MPA考核中将资本充足率作为核心指标，在银监会《商业银行资本管理办法》要求的最低资本充足率的基础上，进一步考虑了各银行机构的系统重要性、经营稳健性以及经济景气程度，这与巴塞尔协议Ⅲ的8%最低要求外还对留存资本缓冲、逆周期资本缓冲、系统重要性银行附加资本提出要求的监管理念是一脉相承的。两者的核心内涵均是银行信贷规模应与银行资本水平、经济发展情况相匹配，目的都是为了抑制银行信贷规模顺周期过快增长或收缩。经验研究表明，信贷周期、资产价格周期和金融监管周期的同周期性，促使实体经济和金融体系的杠杆率快速上升，是金融危机发生前风险积累的共同机制。MPA通过宏观审慎资本充足率所代表的逆周期调节机制，未雨绸缪，通过平稳银行广义信贷增速来控制全社会杠杆率，防范系统性风险。MPA实施以来，金融去杠杆初见成效，系统性风险防范取得明显进展，促进了金融业回归本源服务实体。从目前的情况看，银行业金融机构总体上经营稳健，符合宏观审慎要求；宏观杠杆率趋于稳定，企业杠杆率连续下降；资金脱虚向实，货币空转现象得到明显遏制。

  当前，也有一些银行反映出现阶段性的“资金紧”“负债荒”“缩表”等问题，这看起来是在MPA实施后产生的，但从本质上分析，这些现象并非源于MPA，恰恰说明MPA发挥了应有作用，对此应当客观看待，科学分析。MPA并非单纯控制银行资产规模，个别银行“缩表”不应归因于MPA。MPA考核并非单纯控制银行资产规模，其关键在于控制杠杆率，即广义信贷扩张与资本积累保持合理的关系。当银行自身资本积累的速度跟不上资产扩张的速度时就会遇到MPA考核的压力，不得不“缩表”，因此MPA只是引导银行广义信贷增速回归合理水平。部分银行在考核时点临近时缩减流动性资产规模，加剧了季末流动性暂时性紧张，甚至个别银行面临资产缩表压力，并非因为MPA对广义信贷规模增速做出了限制，而是其自身的资本难以支撑如此快速的资产规模增长。在具体操作设计上，MPA考核对广义信贷增速设定的上限较高，充分给予了银行资产规模合理健康增长的空间，将表外理财对应的资产纳入广义信贷也提前做了政策沟通，这些都在操作层面给予了银行较大的缓冲余地。部分银行今年上半年的考核压力较大或源于其去年的监管套利行为。2016年，人民银行开始实施MPA（当时广义信贷规模并不包含表外理财）。为减轻2017年的考核压力，部分银行主动做大2016年的资产规模，在零售类负债增长空间有限的情况下，通过同业存单、同业理财等主动负债的方式配置表外理财，既规避了当时广义信贷规模的考核，又做大了2016年的基数。但今年人民银行将表外理财纳入广义信贷考核，使得部分去年通过表外理财做大基数以期减轻考核压力的银行在上半年面临更大的考核压力。同业存单规模加速增长主要原因是部分银行为前期的冒进行为买单。截至2017年8月底，同业存单的累计发行规模已超过12万亿元，接近去年全年的发行规模。2017年的MPA考核并不涉及同业存单，在负债管理的考核中，仅规范了同业负债占总负债的占比，且这一占比的设定也比较高，对多数银行压力不大。今年银行零售类负债并没有类似于互联网理财的新增负面冲击，维持平稳增长的压力不大。同业存单在负债成本高于其他渠道的情况下其规模还出现大幅上升，其背后原因一是部分银行前期委外理财亏损，出现了流动性缺口，同业存单被迫大规模增长，高成本的主动负债也是这些银行为前期冒进的经营行为买单。二是人民银行从促进金融机构稳健经营出发，今年并没有将同业存单纳入MPA考核，为银行留出了足够的缓冲时间。MPA并非抑制金融创新，也并非不利于中小银行。MPA是一套包含七大方面多个指标的科学考核评估定，并非行政化的命令和措施。对于新的金融产品和新的金融业态，如果有引发系统性风险的隐忧，人民银行会在与市场充分沟通后，于时机成熟之际将其纳入MPA，但并不禁止合法的金融创新。金融机构依然可以基于自身资产质量和资本水平，开展合适的金融创新，以优化金融资源配置，提高资金配置效率。此外，近几年中小银行发展速度较快，有观点认为MPA会对中小银行的发展起抑制作用。实际上，中小银行前期发展速度较快源于起步晚、规模小，有充足的资本充足率作为支撑。但值得注意的是，当前某些地方性中小银行表外资产增速过快，投资类资产的规模已经超过表内贷款规模，然而其资本水平已逐年下滑，合理控制广义信贷增速有利于中小银行持续健康发展。此外，MPA对服务小微、“三农”较好的机构采取了正向激励，例如设立不满三年的金融机构可不参与MPA评估，这不仅呵护中小金融机构健康发展、维护区域性金融稳定，也有利于引导中小银行将金融创新与普惠金融相结合、更好地服务地方经济。资金成本适度上升对银行业不是坏事，银行应提高自身能力适应利率环境的变化。今年以来，银行间市场的资金成本较去年相比有所上升，但资金面总体平稳。部分银行感到流动性紧张，除了宏观经济金融的背景外，还有银行自身的原因，一是个别金融机构经营冒进造成的自身流动性缺口通过同业链条传染至更多的金融机构，二是部分银行为了支撑住已经膨胀的资产负债表不得不继续主动负债。而MPA考核本身并非是导致流动性紧张的原因。部分机构适应了长达两年的低利率环境，一时难以适应资金成本的提高。但是综合分析，资金成本的提高对银行来说并非坏事。从短期看，部分银行的同业负债就是另一部分银行的同业资产，有银行觉得负债成本上升，就有银行觉得资金收益上升，关键在于各自的资产负债结构如何。从中长期看，利率是信用的价格，银行依然是最重要的融资渠道，被动负债对利率的敏感度也不高，在同业负债规模合理的情况下，信用的价格提高对银行经营来说不一定是坏事。银行盈利的本质是赚取期限利差、信用利差及流动性溢价，盈利的关键并不在于利率高低，而在于银行的资产负债结构和利率定价能力。银行应摆脱原有思维定式，主动调整资产负债结构，提高利率定价管理能力，以适应利率市场化之后的新环境。MPA考核并不影响银行盈利，而是有助于银行业竞争由规模导向转向盈利导向。利率市场化之前，由于息差几乎固定，原来中国银行业的竞争基本上是规模竞争。利率市场化之后，虽然息差曾出现收窄，但多倍杠杆、多层链条、监管套利使得一些银行仍依赖于规模竞争。不过，也有部分银行在此期间由“拼规模”转向“拼息差”，在提高资产收益率的同时，也提高负债的粘性、降低负债的成本。本身经营稳健的银行盈利水平在MPA实施后是上升的。2017年上半年，商业银行净利润同比增长7.92%，增速较去年全年大幅上升逾4个百分点，部分银行在第一季度甚至出现了营业收入同比下滑，但净利润增速同比上升的情况。短期看，MPA的实施可能使得部分资产规模增速过快的银行面临一定的盈利压力，但从长远看，银行业传统的规模竞争面临瓶颈，MPA的实施迫使银行脱离“拼规模”的粗犷式增长路径，聚焦提高净息差、利润收入比、收入成本比、资本收益率等盈利性指标，这有助于银行业的良性竞争和健康发展。

  在实施过程中，人民银行会根据实施情况、形势发展及调控需要，将更多的金融机构、金融市场活动和金融产品纳入MPA，并对相关指标和参数进行细节上的调整、改进和完善。扩大MPA调控的金融机构资产范围。2017年初，人民银行将银行表外理财对应的资产纳入广义信贷，一是由于表外理财的投向多数依然为授信类或债权类资产，银行实质上承担了信用风险，但却没有对其计提风险准备。二是由于表外理财在负债端对应部分零售类的居民理财，目前银行理财依然具有刚兑特性，现实中银行也很难做到风险隔离、不同产品不同资金池，表外理财一旦出现风险，哪怕仅仅是亏损，银行也只能表内化处置，承担风险甚至传染风险。因此，在提前充分沟通的基础上，人民银行在2017年第一季度正式将表外理财对应的资产纳入广义信贷考核，以更全面地反映银行信用扩张情况。加强MPA对银行负债端的管理。同业存单于2013年12月正式推出，具有透明度高、流动性强、市场化程度高等特点，满足了利率市场化环境下金融机构同业往来的需要，也有利于提高同业业务整体透明度和规范程度。在近年来银行同业业务快速扩张的大背景下，同业存单市场发展相对较快。推出不到4年，累计发行已达30余万亿元。目前，同业存单已不仅仅是银行的流动性管理工具，部分银行还通过同业存单主动负债投向金融资产、信贷资产以达到扩表的目的。过度依赖同业存单负债不仅会抬高其银行的负债成本，也会影响银行间流动性，使得银行间资金面更易受到单个金融机构的扰动，加大资金面波动。为加强同业业务评估，更好地反映金融机构对批发性融资的依赖程度，引导金融机构做好流动性管理，人民银行于8月中旬通过《货币政策执行报告》宣布，拟从2018年第一季度开始，将不超过1年期（含）的同业存单纳入宏观审慎评估（MPA）的同业负债占比指标。经模拟测算，此次调整对银行体系的影响不大，且此次考核预留了8个月的缓冲期，银行有足够时间进行调整，整体达标压力不大。同时，为引导同业存单市场规范有序发展，中国人民银行于8月31日发布公告，决定自2017年9月1日起，将同业存单的期限明确为不超过1年，取消2年和3年期同业存单，此前已发行的1年期（不含）以上同业存单可继续存续至到期。此次将同业存单的期限明确为不超过1年，有利于适当缩短同业存单业务期限，促使同业存单回归其调剂金融体系内部资金余缺的本质属性，避免金融资源长期在金融体系内流转，加大金融支持实体经济的力度。同时，也与《关于规范金融机构同业业务的通知》（银发〔2014〕127号）中“同业融资业务最长期限不得超过1年”的要求保持一致。模拟测算显示，明确同业存单的期限不超过1年对同业存单市场的影响不大。目前1年期（不含）以上同业存单的发行量和余额均相对较少。从发行量看，2017年前6个月，1年期（不含）以上同业存单的发行量为372亿元，仅占同业存单发行总量的0.4%。从余额看，截至2017年6月末，1年期（不含）以上同业存单余额为1115亿元，仅占同业存单余额总量的1.4%。同时，此前已发行的1年期（不含）以上同业存单可继续存续至到期，对存量同业存单的正常到期兑付也不会产生影响。人民银行将继续引导和督促同业存单市场规范发展，进一步深化利率市场化改革，并加强与金融机构的沟通，稳定市场预期，实现相关工作平稳有序推进。将更多金融市场活动和金融产品纳入MPA，其中包括探索将金融科技纳入宏观审慎管理。近年来金融科技（FinTech）发展较快，对于提高金融业的整体竞争力发挥了促进作用，但金融科技也使得金融风险的传染范围更广、传播速度加快、传染链条更加隐蔽复杂，增加了微观功能监管的难度。从资产端看，金融科技利用大数据进行风险管理，有可能在提高了风险识别能力的同时强化了顺周期行为，需要进行逆周期的调节。从负债端看，一些金融科技公司收取了客户保证金，个别金融科技产品负债规模庞大，一旦资金链断裂或遭遇巨额赎回，可能造成流动性风险。因此，有必要将金融科技纳入到宏观审慎管理框架，可研究将规模较大、具有系统重要性特征的金融科技公司纳入宏观审慎管理，对其进行宏观审慎评估，防范系统性风险。同时，探索将系统重要性货币市场基金纳入宏观审慎管理。我国货币市场基金规模庞大。截至2017年8月，我国货币市场基金的资产总额已超5.37万亿元，超过了招商银行2017年6月底的存款余额4.14万亿元，其中个别货币市场基金的规模已经非常庞大。从资产负债结构上，货币市场基金类似于依赖同业的轻资产银行，具有系统性金融风险隐患。从美国金融危机后部分货币基金的清盘经验来看，货币基金的主要风险主要包括资产价格风险、负债赎回风险以及无人救助的风险。一旦所持债券违约、或遭遇巨额赎回，如果发起人及其股东无力实施救助，流动性风险就会蔓延，货币市场基金在投资者预期中的隐性刚兑也会打破，较大规模的货币市场基金如果遇到巨额赎回，就类似于一家全国性股份制银行面临挤兑，有很大的系统性风险隐患。因此，对于系统重要性货币基金，应该将其纳入宏观审慎管理，对其进行宏观审慎评估，以防范系统性金融风险。