采煤塌陷区转型模式及综合效益分析——以徐州潘安湖为例

采煤塌陷区的转型发展是一项复杂的、综合性的工作。贾汪政府充分挖掘潘安湖地区的优势条件，采取 EIS 转型模式，走出了一条独具特色的转型之路。以生态转型为基础，以产业转型为核心，以社会转型为保障，实现了生态旺、产业旺、百姓旺，为全国其他采煤塌陷区的转型发展提供了更多可借鉴复制的经验。
1 绪论

1 Introduction

1.1 研究背景（Background）

煤炭资源是我国重要的能源资源，我国是煤炭生产和消费的大国。煤炭资源的开采不仅为我国经济发展作出了重大贡献，带动了区域经济增长，还提供了大量就业机会，也因此形成一批资源型城市。然而，随着煤炭资源的枯竭，曾经的支柱产业日渐式微，城市基础设施相对滞后，产业结构高度单一，城市发展陷入两难境地。尤其是长期高强度的开采形成了大量采煤塌陷区，造成了严重的社会问题：第一，生态环境急剧恶化。由采煤引发的塌陷，极大地破坏了生态系统，水、空气、土壤污染严重。第二，人地矛盾突出。长期的过度开采，造成地表大面积塌陷、断裂等，城市建设用地受到严重破坏；农田土壤结构遭到破坏，肥力丧失，无法耕种，用地紧张（宋可实，2014[1]）。第三，经济损失严重。采煤塌陷区资源枯竭，大量企业倒闭，财政收入锐减，经济发展停滞。采煤塌陷带来的系列问题，严重制约经济发展，影响人们身心健康。如果现在不采取措施治理，未来将会付出更大的代价。近些年，政府致力于促进采煤塌陷区的转型发展，出台了一些文件支持塌陷区治理及转型发展。2007 年印发了《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》。该文件明确规定要建立健全资源开发长效机制。在资源开采过程中，要明确生态环境保护与修复方面的责任主体。加大对资源枯竭性城市的政策支持力度，设立专项资金用于生态保护和转型发展，着力解决就业等民生问题。2012 年党的十八大报告将生态文明建设上升到国家战略，将生态文明建设融入到经济、政治、文化、社会建设各方面，表明了我们党对生态环境保护的高度重视。2016 年，新修订的《煤炭法》明确规定采

矿者必须将挖损、塌陷的土地复垦恢复至可利用状态。2017 年，国家发改委批复了《采煤沉陷区综合治理工程实施方案》，同意在中央预算内拨付专项资金支持采煤沉陷区综合治理。在提倡生态文明的背景下，对采煤塌陷区进行综合治理和转型发展是认真落实党中央国务院决策部署的重要举措。

1.2 研究意义（Significance）

基于以上背景，本文试图从潘安湖采煤塌陷区转型模式的视角出发，针对塌陷区转型发展的成效进行综合性评价研究。其理论和实践价值体现在：第一，本文在可持续发展理论、生态经济学理论、产业结构调整理论的指导下，梳理总结了采煤塌陷区转型的经验和模式，提出了采煤塌陷区 EIS 转型模式。并从社会视角和经济视角对转型发展带来的综合效益进行建模分析，探索管理上有效、经济上合理、政策上可行的转型模式。第二，我国正处在经济转型的重要阶段，在新形势下，结合新发展理念以潘安湖采煤塌陷区转型发展为研究对象，通过对采煤塌陷区的形成、转型模式、综合效益进行系统地研究，探索其在转型发展过程中的思路和路径，在治理、融资方面的创新举措，为其他采煤塌陷区的转型发展提供可参考、复制的经验。第三，当前，各行各业都在积极推进绿色转型，就企业、金融机构等主体而言，除了其内部的战略转型，如绿色技术创新、绿色产品开发外，从企业社会责

任的角度出发，以多种方式参与绿色经济转型也是其绿色发展战略的重要组成部。本研究提出的理念也可以为企业等微观主体绿色发展战略的实施提供一定的参考。

2 采煤塌陷区转型发展的理论与实践

2 Theory and Practice of Transformation Developmentin Coal Mining Subsidence Area

2.1 相关概念及理论（Concepts and Theories）

2.1.1 相关概念

（1）采煤塌陷区

采煤塌陷区是因为煤矿开采造成地面下沉形成的塌陷区域。由于长期的开采，地表形态被破坏，地下岩层与地表重力失去平衡，导致地表下沉形成凹陷区，一般在 4-6 年后趋于沉稳。由采煤引起的地面沉降程度不一，可分为轻度塌陷、中度塌陷和重度塌陷，塌陷最深部分可达 10 米以上。塌陷区容易积水，一方面影响潜水水位的贮存条件，导致潜水水位上升，形成湿地和沼泽，影响附近农作物和植被的生长，另一方面，积水使土壤肥力退化，大面积耕地无法利用，大量农民失地。采煤塌陷区生态环境恶化、大片良田积水、房屋道路断裂，居民的生产生活受到严重影响。

（2）采煤塌陷区综合治理

采煤塌陷区综合治理可以分为三个阶段，第一，土地复垦。是指采取修复措施，对因采煤导致的塌陷或变形的土地进行整治，以便可以重新利用。土地复垦主要分为三类：土地开发是对未利用的土地、荒山河流等通过工程措施进行开发治理形成耕地；土地复垦主要是针对建设用地（如村庄、城镇、厂房等）通过工程措施复垦成耕地；土地整治是通过平整农用地，配套建设沟路渠桥涵闸站等基础设施以增加新增耕地。第二，生态修复。生态修复是指为了实现生态系统的健康稳定，对因不合理开发利用造成生态系统受损的区域，采取物理化学修复手段和工程措施，对其重建、改进、修补，使其恢复到原来的平衡状态。采煤塌陷区的生态修复是指在土地修复的基础上，利用人工的力量及生物技术对受损的土壤进行改良，种植适宜的植被，恢复生物的多样性，以建立一个与周围环境更加协调的生态系统。

2.2 采煤塌陷区转型发展的实践经验（Practical Experience of

Transformation and Development in Coal Mining Subsidence Area）

2.2.1 德国鲁尔区转型发展

德国鲁尔区曾以煤炭起家，并逐步发展成为西欧最大的工矿区，素有“德国工业引擎”之称。但随着煤炭资源的枯竭，新一轮科技革命的冲击，大量工人失业，环境污染加剧，鲁尔区面临严重的发展危机，被迫走上了转型之路，采取了一系列措施振兴了鲁尔区。主要措施有：（1）以政府为主导，实现转型发展的有序、有效。一是颁布法律，成立专门机构，统筹协调鲁尔区的振兴；二是出台振兴规划，分步骤、分阶段推进鲁尔区振兴。制定一系列文件助力鲁尔区的转型发展；三是提供财力援助，通过组建转型管理公司，发行基金债券等方式筹措资金；四是改善投资环境，吸引外来投资。通过加强环境治理，完善道路、市政、通讯等基础设施建设，树立矿区的良好形象。（2）扶持中小企业发展。政府出台政策为中小企业提供贷款和信用担保，鼓励风投机构向中小企业投资，加强中小企业与科研机构的合作，以中小企业为抓手，利用中小企业灵活性强、适应度高、吸纳就业能力强的特点，

提高区域经济活力和就业率。（3）优化升级产业结构。通过提供资金补助、出台一些税收优惠政策等，吸引现代化产业、新兴产业向老工业基地聚集，重视新旧产业的结合，建立多元化的产业体系。（4）以工业遗存为基础发展工业旅游。拆除工业废地和废弃设施需要花费高昂的成本，鲁尔区改变了策略，把重点放在挖掘工业遗存在经济、历史、文化和生态方面的潜在价值。放弃拆除废弃设施，而是将其改造为博物馆、景观公园、会展中心等，整合为工业景观集群，发展工业旅游。德国鲁尔区充分利用现有的工业遗存资源，细分旅游市场，将旅游对象划分为学习参观型、旅游观光型、休闲娱乐性、商务调查型等，并针对旅游对象开辟了四种旅游模式，通过整体开发运营和品牌推广，开辟了独具特色的工业文化旅游道路。通过一系列举措，德国鲁尔区成功实现了转型发展。

3 潘安湖采煤塌陷区转型模式分析 .........................................................................19

3.1 潘安湖采煤塌陷区的形成与演变.......................................................................19

3.2 生态转型分析.......................................................................................................22

3.3 产业转型分析.......................................................................................................25

3.4 社会转型分析.......................................................................................................27

3.5 潘安湖采煤塌陷区 EIS 转型模式综合分析.......................................................27

4 潘安湖采煤塌陷区融资模式分析 .........................................................................29

4.1 一般融资模式分析...............................................................................................29

4.2 生态修复融资面临的瓶颈...................................................................................30

4.3 融资主体分析.......................................................................................................30

4.4 融资方式分析.......................................................................................................32

4.5 融资模式综合分析...............................................................................................35

4.6 融资过程中的微观主体角色分析.......................................................................36

5 潘安湖采煤塌陷转型的综合效益分析 .................................................................38

5.1 综合效益的构成...................................................................................................38

5.2 有关综合效益的评价说明...................................................................................39

5.3 社会公众视角的综合效益分析—基于问卷调查和访谈...................................39

5.4 实际经济视角的综合效益分析—基于评价模型...............................................46

6 潘安湖采煤塌陷区深化发展的政策建议 .............................................................58

6.1 政府层面...............................................................................................................58

6.2 微观主体层面.......................................................................................................59

6.3 深化发展的模式选择...........................................................................................59

6 潘安湖采煤塌陷区深化发展的政策建议

6 Policy Suggestions on Deepening Development ofCoal Mining Subsidence Area in Pan'an Lake

基于潘安湖采煤塌陷区转型发展综合效益评价模型的分析，可以得知转型发展取得了阶段性成效，但还存在一些短板和不足。第一，贾汪区政府将旅游业作为潘安湖地区发展的突破口和新的经济增长点，实现了旅游人次从 0 到 1000 万的突破，但是并未充分发挥出潘安湖地区旅游资源的特有优势。旅游业对于促进经济增长、财政增收稍显不足。主要由于潘安湖区域的旅游未形成品牌效应，景区内旅游产品单一，以观光为主，缺乏深刻的体验。景区内基础设施和服务设施薄弱，旅游交通便捷度不够，导致潘安湖景区缺乏长效吸引力。此外，潘安湖地区的营销管理还比较粗放，缺乏精准营销，旅游人群基本分布在徐州市周边地区，外地游客较少。第二，产业结构虽然有所优化，但是冶金、钢铁、煤化工等传统行业仍然占有较大比重，产业附加值不高，高质量产业项目偏少。第三，民生问题仍然是潘安湖地区发展的一个短板。虽然依托景区，潘安湖居民获得了一些就业机会，但是总体来看，就业人员主要从事景区服务，就业覆盖面少且收入增长幅度有限。第四，企业在潘安湖采煤塌陷区整个转型发展和融资过程中的参与度不强，企业的转型发展仅仅体现在通过技术更新而进行的内部绿色转型，并未积极参与到整个宏观经济的绿色转型建设中去。

7 结论与展望

7 Conclusion and Outlook

7.1 主要结论（Main Conclusion）

本文在对采煤塌陷区转型发展研究现状进行总结评价的基础，分析了潘安湖采煤塌陷区的转型模式及融资模式，构建了潘安湖采煤塌陷区转型发展综合效益评价模型。从社会公众视角及实际经济视角出发，综合运用问卷调查法、访谈法、层次分析法、模糊综合评价法等对潘安湖转型发展效益进行了评价，通过研究主要得出以下结论：

（1）采煤塌陷区的转型发展是一项复杂的、综合性的工作。贾汪政府充分挖掘潘安湖地区的优势条件，采取 EIS 转型模式，走出了一条独具特色的转型之路。以生态转型为基础，以产业转型为核心，以社会转型为保障，实现了生态旺、产业旺、百姓旺，为全国其他采煤塌陷区的转型发展提供了更多可借鉴复制的经验。

（2）采煤塌陷区的治理及转型发展需要大量的资金，而各地政府的财力都很紧张。贾汪区围绕采煤塌陷区治理生命周期拓宽融资渠道，探索动态调整的资金运行机制，形成了“政府主导、政银联动、风险共担、多方参与、合作共赢”的融资模式。在塌陷地治理前期，要发挥好财政资金的保障作用。国家应积极投入专项资金，各级政府统筹投入财政资金等，为塌陷区的治理及转型注入源头资金。在治理的中后期，要积极引进社会资本，采取合资或合作等形式，共同开发运营塌陷区，减轻政府压力。还可以进一步丰富金融供给层次，拓宽融资渠道。通过银行间市场债务融资工具、LP、ABS（资产证券化）、PPN（非公开定向债务融资工具）等模式为塌陷区的治理及转型提供充足资金。但整个融资、转型的过程中，企业、金融机构等微观主体的参与度相对不足。