全纳视角的学前教育政策实施偏差分析

 

  2010 年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中的“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办园幼儿园发展”内容，首次提出“普惠性民办幼儿园”这一概念。2014 年底，《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》出台，进一步指明，要坚持公益普惠的原则，改善普惠性资源缺乏的现状，要求“扩大普惠性资源的覆盖面”“扩大城乡公办园和普惠性民办园的覆盖面”，推动实现普惠性学前教育成为共识。2018 年《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》( 以下简称《意见》)提出: “到 2020 年，全国学前三年毛入园率达到 85% ，普惠性幼儿园覆盖率达到 80% ”的目标，同年，教育部部长陈宝生在工作报告中明确指出: “以第三期学前教育行动计划为抓手，坚持政府主导，不断扩大普惠性资源总量。要坚持公益普惠，在大力发展公办园的同时，积极引导和扶持民办园提供普惠性服务。”政策文本和执行所得的效果之间往往存在差异，因此在政策执行过程中，由于整体环境的影响，执行偏差是难以避免的，对于普惠性学前教育政策的推行同样如此。因此，要想避免学前教育的政策执行偏差，应当从普惠性学前教育政策的执行层面来进行分析，找到最适当的方式。需要说明的是，地方政府必须以中央政府具体政策为准绳，方可制定适合当地情况的普惠性学前教育政策，政策通过上级政府的审核和批准之后生效，这不但包含了对中央政策文本的深入理解和落地实施，还包括地方政府采用适当方法进行政策决策的过程。在本文中，政策执行偏差有两方面的含义，一方面是地方政府的政策执行效果与政策预期目标之间存在差异; 另一方面是由于中央层面的普惠性学前教育政策具有高模糊性，地方政府并未对中央政策精神蓝本深入理解，造成地方政策与普惠性学前教育的内涵出现分歧。

  政策执行偏差最常见的体现就是“上有政策、下有对策”，在学前教育方面，政策的执行偏差具体表现为:
    ( 一) 将发展普惠性学前教育窄化为发展普惠性民办园
  《意见》指出“大力发展公办园，提供‘广覆盖、保基本’的学前教育公共服务”，在深层含义上是说“广覆盖、保基本”的目标应由公办园带动实现。《意见》也提出，保证公办园的高质高效发展，特别是“农村公办幼儿园建设力度”，支持“国有企事业单位和集体办园，提高其面向社会提供公共服务的能力”。由此可见，中央文件的政策推行目标并非单纯的给予普惠性民办园各式各样的政策帮助和扶持，而是更重视普惠性学前教育的普及和拓展，希望有更多的参与者，如公办园、国有企事业单位和集体办园等，提供多元化、多样化的服务。从资金来源来看，公办园获取经费的主要途径是国家财政拨付，这就决定了公办园代表的不是特定群体利益，而是社会大众的公共利益。虽然《中华人民共和国教育法》明确规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，但《民办教育促进法》却规定: “出资人可以从办学结余中取得合理回报。”所以哪怕民办园在经营时获利，地方的政策执行者也是默许的。一般来说，营利行为和普惠公益互不相容，这就对政府部门提出较高的要求，要在不改变学前教育的普惠性质的前提下，设计完善的制度，来预防利润扩大情况下可能出现的扭曲。从功能和作用的角度看，学前教育要想实现公平和高质量发展，需要预先打下良好的基础，而奠定这一基础的最重要方式就是公办园提供普惠性服务。在我国大多数农村地区，尤其是留守儿童集聚、少数民族聚居以及特困地区，公办园的设立依赖于地方教育部门的考察，地方教育部门需要根据人口的密集程度、适龄儿童的数量等来统一规划布局，满足具体需求。民办园出于各方面利益的考虑，需要预先对区域内的学前教育需求有所了解，判断家长是否有能力支付预期的学前教育费用，再决定是否开设。国外学者研究指出，即使政府给予一定的经费补助，大多数盈利性托幼机构仍然不愿意设立在经济欠发达地区，从侧面说明普惠性公办园仍然是农村幼儿获得教育机会的重要依托。普惠性学前教育政策在真正落地实施时，一些地方政府经常会模糊概念，认为普惠性学前教育就是提供更多的普惠性幼儿园，借助社会资源参与普惠性幼儿园的提供和建设，设立公办园的兴致却很低。这种现象导致市场机制无法发挥配置学前教育资源的基础作用。部分地方政府甚至采用政府采购的方式来提供普惠性服务，从而缓解自身的债务压力，不但导致政府职责缺位，更给腐败问题的滋生提供了空间，让很多贪污腐败问题打着学前教育改革的名号暗自生长。从全国教育事业发展统计数据中能够看到，在中央出台普惠性学前教育政策后，本来所占比例就不超过 1 /5 的公办园和公办性质幼儿园数量进一步减少，民办园占到全国幼儿园总量的 2 /3，在园人数占比也在持续增长。

  ( 二) 将发展普惠性学前教育片面理解为追求入园率

  “普惠”一词从含义上来说是普遍惠及、人人享有，普惠性教育政策想要达到的最终目标是使所有儿童受益，因此公共资源布局是否合理、学前教育机会是否均等以及幼儿园的入园率等情况都应该被纳入考虑范围。普惠性学前教育资源扩展的重点和难点需要被关注，“着力扩大农村学前教育资源，重点解决好连片特困地区、少数民族地区、留守儿童集中地区学前教育资源短缺问题”。政策执行者出于对“惠及”的考量以及学前教育高质量普及的实现，都离不开入园机会和教育质量这两个方面。国内外学者研究显示，没有质量的入园率往往达不到理想效果，只有两者同时满足才能促进幼儿健康成长。如果高质量的前提不成立，学前教育投入对教育和社会经济效益的提升就难以显现。同时，儿童发展权在我国的出现时间不长，落实情况还不到位，同样需要高质量学前教育服务来推动，这也从侧面说明不能把质量和普惠分开讨论，二者应该相互结合，共同促进学前教育事业的健康发展。现阶段，在拓宽普惠性学前教育规模的过程中，尤其是根据相应要求为民办普惠性幼儿园提供存档认定时，一些政府部门没有在文件中写明与合布局和公平入园有关的条例，真正能够关注到弱势群体，并且布局和规划都较为合理的地区数量较少。此外，在质量方面，目前我国比较缺乏普惠性学前教育资源，为了保证普惠性资源覆盖率，许多地区都出现了幼师比过高和班额过大的情况，导致普惠性学前教育质量下降。对沿海某省份的调查显示，部分地区倾向于把“普惠”向着“限价”靠拢，通过给予平均水平以下补贴和象征性挂牌的方式，大规模的将未达标民办园划入普惠序列，政府部门未采取一定措施予以监管，导致这些普惠性民办园在没有充足资金支持的情况下，只能招聘没有相应资格的教师，以牺牲办园质量为代价来减少办园成本。

  基于理查德·马特兰德的政策模糊性和冲突性的分析框架，笔者对普惠性学前教育政策执行偏差的原因进行初步分析。

  ( 一) 学前教育政策文本模糊

  当前，我国虽然出台了普惠性学前教育政策，但没有具体指明应达到的目标和能够采取的手段，存在政策文本模糊的问题。“普惠性”及“普惠性民办园”的含义没有准确界定，公办园在普惠性学前教育资源中的地位也不明确。《意见》只提出要加快公办园的发展，但是却常把民办园和普惠性放在一起连用，普惠性学前教育的发展主体、普惠性服务真正的举办者性质和经费来源、促进普惠性幼儿园的具体措施模糊。虽然中央政府采取了多种措施，鼓励发展普惠性幼儿园，如购买服务、派驻公办教师、生均经费补助等，但是缺少对所应用工具的具体说明，需要地方自己在实践中去落实和探索。事实上，根据策略选择原理，中央层面政策文本未制定得十分明确，这是必然的，我国幅员辽阔，不同的省份之间在经济、文化方面存在的差异也比较大，所以模糊性的政策更容易被地方接受。同时，这种方式使得地方政府不会被政策目标和手段限制，具有一定的试验自由度，一旦政策失败不会扩展到更大范围。但是，地方政府也因此获得了较大的阐释空间，一方面，可能会导致具体执行人在制定落实方案时存在主观理解上的偏误，另一方面，当行政自由裁量权被地方政府较大限度的掌握之后，可能会使博弈者致力于寻找制度上存在的漏洞，在制度的执行过程中寻找最佳行动方案，最终避开政策规定甚至无视政策。从当前的公民办园之争可以看到，如果公办园成为普惠性学前教育的主体，地方政府就要受到严格的制度化约束，做好财政投入、质量监管等工作; 如果以民办园为主，地方政府可以减少部分长期性投入，利用已经具备的资源完成考核目标，甚至让普惠资源覆盖率超过上级部门的要求正是因为在普惠性政策下公办园定位模糊，使得地方政府把目光纷纷投向对自己有利的执行方案。

    ( 二) 强势利益主体之间存在博弈、妥协和联盟

  在普惠性学前教育政策推行过程中，很多利益相关主体都会受到不同程度的影响而产生博弈，需要参照这些强势利益主体之间的博弈、妥协和联盟来形成最终政策。本文通过探讨利益主体之间的联系，分析地方政府与其他强势利益在主体博弈过程中对普惠性学前教育政策造成的影响。

  1． 作为“经济人”对经济效益和政绩的追求
  我国的学前教育管理体制是“地方负责、分级管理”，中央政府在制定政策时，不仅要保证政策能够得以推行，还要考虑是否能被地方政府接受，通过不断调整和适度妥协来减少政策冲突。各级政府也会考量广大民众的根本需要和自身利益最大化，找到合适的平衡点。根据“经济人”假设，地方政府在制定和推行普惠性学前教育政策的过程中，需要满足两方面需求。首先是减少事权、财权不对等给地方政府内部造成的财政负担压力。自分税制改革实施以来，地方政府的财政压力越来越大，制定推行一个新政策更会加剧政府的负担。因此，大多数政府部门会选择民办园作为普惠性服务的主体，从而实现财政预算最大化和财政支出最小化。其次，地方政府可以将现有的民办园进行资源整合和配置，利用当地的各种社会条件，构建普惠性学前教育服务网络体系，提高普惠性资源的普及程度和普惠性资源水平，在快速达到目标的同时，向上级部门和社会大众显示办事效率，避免上级部门的政治问责。这种做法最终可能导致幼儿园之间的质量标准不一致、班级中学生数量过多或有资质的教师不愿进入等问题。

  2．路径依赖下对既得利益群体的妥协

  幼儿家长的社会背景不同，对学前资源分配方式的偏好也不同。如今，一些家长群体手中握有更多的社会经济资本，能优先让子女享受到公共学前教育资源分配的红利，从而利用较低成本享受公共教育资源服务。只要公办园的招生规则和政府对公办园的经费投入不受影响，这部分家长都会予以支持。但是如果政府把教育公平和社会正义放在优先考虑的地位，采取摇号等方式进入公办园，或者是优先招收处于弱势群体的幼儿，那么一定会引起既得利益者的抵触。现有的政策结果是公共学前教育资源不会流向弱势群体子女，只能到民办园就读。因此，虽然家长们渴望子女进入低价优质的公办园就读，但是只要新政策的推行能将所在的民办园变为普惠性民办园，降低幼儿园收费标准，家长们也不会反对。由此可见，地方政府制定和执行普惠性学前教育政策时，考虑到上述两方面情况，并不会主动去触动既得利益群体，而是尽量避免根本性变革，选择推行稳妥的方案。

  3.政府部门为民办园利益所裹挟

  从规模来看，民办园数量已超过我国现有幼儿园的一半，在学前教育中的地位举重若轻。随着“三年行动计划”的推行，不少民办园面对政府增加学前教育投入的行为会感到担忧: “以后公办园越来越多了，还要不要继续投资民办园?”基于此，为了维护自身利益，民办园的举办者会团结起来争取话语权，影响地方政府的决策和政策执行，认为政府部门应该帮助民办园筹划未来的发展方向。但是，当前一些地方政府甚至选择与民办园结盟来钻制度漏洞，打着发展普惠性学前教育的名号，为部分民办园攫取利益，扩大生存空间，进行钱权交易。例如，存在某些地方政府利用普惠性民办园的退出机制的模糊性，致使公共财产肆意流失。地方政府由于受民办园利益影响，在普惠性学前教育政策的制定和实施过程中，其行为很可能与教育规律相背离。

  虽然普惠性学前教育的初衷是好的，但是得到的政策效果未必符合预期，普惠性学前教育政策的执行偏差来自政策内容和政策过程两方面。为避免这些偏差，应当采取必要的措施，来保证地方政府对普惠性学前教育服务政策的执行走在正确的轨道上，促进学前教育事业健康发展。

  ( 一) 明确普惠性学前教育的核心属性

  中央只有明确普惠性学前教育的核心属性，才能带领地方政府向正确方向发展。地方政府要深入理解中央文件的政策内涵，制定清晰的发展目标，规划好所用的手段和方法，避免政策模糊不清。普惠性学前教育的最终目标不是盈利，而是让大众公平享有学前教育，具体要求包括办园规范、收费合理以及有质量保障等。从这一核心属性出发，当地政府应进一步规范普惠性幼儿园的招生对象、规划布局，划拨财政经费用于教育教学的质量保障，并出台合理的监管机

制，从而避免一些政策认知上的问题。

  ( 二) 建立以公办园为主的普惠性学前教育服务供给体系

  与民办幼儿园相比，公办园不会过多地被市场制约，所以对于那些农村地区、贫困地区等，就可以通过地方政府的合理规划与布局，享受到“广覆盖”带来的红利。同时，政府部门在一定程度上也乐于让公办园在某一区域内处于主体地位，这样，他们就可以借助公办园的力量去主导学前教育发展方向，稳定区域内价格，带动民办园提升整体质量，使投入到学前教育领域的公共资金发挥更加稳定的作用和更加合理的效果。通过对 OECD 国家质检普惠性学前教育现状的横向对比，可以发现大多数国家都利用托幼机构为主的方式，为 3 － 6 岁的适龄儿童提供普惠性学前教育服务。我国也需要汲取这些经验，建立以公办园为主的普惠性学前教育服务供给体系，需要建立超过幼儿园总数一半的公办园。并要求地方政府针对无法建立公办园的地方提供普惠性服务。这些地方往往不能实现“广覆盖”“保基本”的目标，地方政府也难以发挥主导作用，因此这些地区公办园的结构比

和规模比亟待提高。

  ( 三) 合理规划布局普惠性学前教育服务
   实现普惠性学前教育要让社会大众“可负担”“可获得”，其中“可获得”是指普惠性服务资源的供给是足量的，适龄儿童的入园机会公平、入园距离适当。由于幼儿的身心发展还不够成熟，使得大多数家长在考虑幼儿安全和入园成本后，更愿意把幼儿送到住所附近的幼儿园。基于此，在那些人口基数大，特别是中低层收入人群多的地方，应当着力建设普惠性幼儿园。在人口基数较大的农村地区，建设满足入园人数需求的乡镇中心幼儿园，在行政村的划分基础上，对现有的村园进行改建，实现适龄儿童就近入园的需求。对于那些人口居住分散、入园机会少的山区及偏远地区，当地政府可以通过补助的方式实行定期送教上门，向家长普及科学育儿的知识，让普惠性学前教育服务惠及更多人。此外，还应该根据实际情况逐渐放开存量公办园资源，使公办园在普惠性方面发挥典范作用，保证入园机会的公平。

  ( 四) 强调普惠性学前教育的质量，完善质量保障机制

  学前教育质量也是普惠性学前教育在执行时必须要关注的，政策执行部门应该通过财政投入机制、质量督导评估、问责机制等方式予以贯彻落实，让普惠性学前教育服务助力儿童健康发展。在认定普惠性幼儿园时，把质量准入标准贯彻到位，根据各地区实际情况，出台办园质量的底线标准; 各地教育部门应根据当地经济、教育发展水平，在详细调研的基础上，拟定公办幼儿园生均公用经费基本定额标准调整方案，根据面向中小学的拨款基准，来确定生均财政拨款基本标准，对公办幼儿园定期进行生均经费基本标准的考察，避免因大环境的变化而造成经费欠缺;普惠性幼儿园要注重规范化发展，教育管理部门可以聘请专业人员定期到幼儿园内进行质量评估，督导教师教学，对不符合要求的普惠性幼儿园实行质量信息披露和问责，必要时令其退出普惠性行列。
 

［1］教育部． 国务院关于当前发展学前教育的若干意见［EB/OL］． ( 2010 － 11 － 24 ) ． http: / / www． moe． edu． cn / publicfiles /business / htmlfiles / moe / s3327 /201011 /111850． html．

［2］教育部，国家发展改革委，财政部． 关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见［EB/OL］． ( 2014 － 12 － 01) ． http: / /www． gov． cn / xinwen /2014 － 11 /15 / content_2779036． htm．
［3］中共中央国务院． 关于学前教育深化改革规范发展的若干意见［EB/OL］． ( 2018 － 11 － 15) ． http: / /www． gov． cn/xinwen/2018 － 11 /15 / content_5340776． htm．

［4］魏聪，王海英，林榕，陈红敏． 普惠性民办幼儿园与非营利性民办幼儿园的关系辨析及路径选择［J］． 学前教育研究，2019，( 3) : 54 － 70.