政府引导下农村学前教育发展战略研究

  摘要：教育本身蕴含着公共产品的属性，这就在一定程度上要求政府对于其供给进行一定的保证，特别是城乡二元结构下对农村学前教育的忽视，更加急迫的要求政府在农村学前教育发展中起到主导性的作用。 当前，我国农村学前教育发展存在着五大基本模式，但由于五大模式发展的不完善，其在经费、教学设施、师资、管理体制等方面存在着一定的问题。 因此，为了解决这一问题，就应当尝试转变办学模式，即通过学前教育和小学教育的融合办学、公办和私营学前机构的转型发展、经费的专项拨付、教师的灵活管理、课程的科学设置、安全问题的切实管理和相应的顶层设计来实现。

  关键词：农村学前教育；教育公平；政府责任；政府主导

 

  当前社会对学前教育日益重视， 学前教育办学的发展也呈现加速发展趋势， 但学前教育办学质量问题仍然十分突出， 出现了类似校车安全事故、教师体罚事件，甚至被爆出喂食幼童“聪明豆”的事件， 这一系列的事件凸显出当前我国学前教育办学状况令人担忧。 特别是在长期的城乡二元结构下，现有农村学前教育办学数量严重不足，加之农村幼儿基数大、 税费改革后农村财政吃紧等原因， 令农村学前教育发展过程中的矛盾越发突出。 这就要求我们政府切实的履行职责，通过被赋予的公共权力，来提供相关的公共物品、制定严格的规章制度，大力发展农村学前教育，提高农村学前教育办学质量，从而有效的实现《国家中长期教育改革与发展规划纲要 2010—2020》提出的针对学前教育的发展目标。

  要进一步对政府主导下的农村学前教育发展战略进行理解和思考， 我们就需要对政府主导下的农村学前教育发展的基本概念以及其内在的合理性进行分析。

  （一）政府主导下的农村学前教育发展的内涵

  所谓政府主导下的农村学前教育发展， 其内在的包含了三个基本概念，政府主导、农村学前教育、农村学前教育发展。 首先，政府主导，就是指政府在社会生活的某一方面发挥统领全局， 并进而引导全局向其意志方向进行发展的职责作用。 当然，主导并不是包揽一切，更不能包揽，而是要进行恰当的职能划分以进行主导。 其次，农村学前教育，即在农村地区，以社会与家庭共同作为教育主体，对未入小学的 3—6 岁儿童进行的一种教育和保育活动。 最后， 农村学前教育发展， 即农村地区———本文主要指从事农业活动的乡镇， 学前教育的规模、结构、质量上的完善与优化。通过对以上三个概念的分析， 我们可以比较确切的对本文所要研究的政府主导下的农村学前教育发展有一个初步了解， 其核心内涵就是通过发挥政府在农村学前教育发展中的作用， 并辅之以相应的模式选择， 来实现农村学前教育的健康合理发展。

  （二）政府主导下的农村学前教育发展的合理性

  在这里， 我们要研究的合理性其内在的又包含了两个层次，其一，农村学前教育发展存在的合理性；其二，政府主导存在的合理性。首先，农村学前教育作为教育系统的子系统，它是伴随着教育本身的发展而形成的， 因此良好的学前教育对个体的成长越来越显示出重要的意义。与此同时， 学前教育也是教育公平实现的要求。 虽然“公平观”作为一种主观的认识，其存在着一定的个体认识差异，但是，这并不能消除存在于“教育公平”本身上所具有的固有内涵。 本文较为同意褚宏启教授关于教育公平的论述， 认为教育公平是使受教育者在面对教育资源配置上拥有机会和权利的平等，并且认可针对不同个体需求，存在资源配置的差异性，同时，对处于经济地位不利情况下的受教育者予以一定补偿的有机融合的一种资源配置模式。 ［1］因此，农村，作为城乡二元发展时期的贡献者， 其本应享受到同城市相同的学前教育资源。其次， 政府有责任在农村学前教育发展过程中发挥主导作用。 诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨坦言，中国政府做了很多，似乎职能过于庞大，但仔细分析却发现， 中国政府做了一些它不应该做的事，而一些应该做的事却没做，如政府应当履行提供教育、医疗、交通等公共产品的职能。 ［2］当前，由于市场经济的趋利性，城乡二元结构下的农村学前教育发展很难单独依靠市场的作用来进行发展。 这样以来， 作为公共权力的行使者———政府， 就应该承担起与其权力相对应的责任，在教育事业发展的进程中发挥主导作用，满足社会各阶层、各区域对教育资源的需求，以此实现教育平衡发展。

  通过以上分析， 我们认为政府主导下的农村学前教育的本质是要通过恰当学前教育模式的选择来实现教育平衡与发展和明确并履行政府在农村学前教育发展过程中应当承担的责任， 进而使教育公平和教育的基本功能得以实现， 并通过合理的教育成本分担来切实实现服务型政府的构建，完成中华民族的伟大复兴。 因此，加强对政府主导下的农村学前教育研究具有十分重要的意义。

  （一）农村儿童全面发展的需要

  农村儿童由于受城乡二元结构的影响， 在同城市居民子女进行比较时存在着各种方面的劣势，俨然成为了新一代的弱势群体。 作为我国基础教育的第一环———学前教育， 如果农村的学前教育教学质量存在一定问题， 这就容易使儿童在面临同等的后续的教育机会、就业机会、甚至生存发展机会的条件下， 表现出低于城市或其他接受过良好学前教育的群体的向前发展能力。 “学前期是人一生的受教育过程的关键性阶段， 学前教育能让儿童的小学教育有一个良好的开端， 对儿童实施学前教育会大大提高他们中、 小学时的学习成绩和智力。 ”［3］而想要扭转城乡儿童发展过程中的不平等、扭转城乡劳动力结构的不平衡，就需要通过一种恰当学前教育发展模式的选择， 来进行转变。

（二）教育公平实现的迫切要求

依据褚宏启教授的观点， 教育公平至少要实现权利平等、机会平等、过程平等三方面，而只有通过这三方面平等的实现， 才能有可能实现我们理论上所追求的结果平等。 但就目前而言，农村学前教育存在学校数量少、质量差，教师水平差、流动大，学生入学低、兴趣小，课程设置小学化倾向严重等问题，严重阻碍了教育公平的实现。 这一系列结果的原因，同各自地域经济、教育发展水平有密切关系，但是缺少国家的宏观规划、统筹协调、政策扶持、财政转移支付等，同样是使当前状况不断恶化的重要原因。 实现农村教育公平的过程中，不能仅仅依靠各个村、 镇的努力， 尤其是税改之后，农村财政来源变得更为稀少，经济支付能力降低，这就使得唯有通过合理的成本分担，恰当的统筹规划才能真正实现教育公平， 实现人力资源红利的继续增长。

（三）社会经济发展的坚强柱石

我国不仅现在面临着人口红利逐步缩小、经济下行的压力，同时，我国在今后同样面临着人力资源贡献水平下降的威胁。 这一现象的重要原因就是，农村教育发展不完善，束缚了人力资源结构的合理化， 降低了整体人力资源素质和为社会返还人力资源贡献的可能。 美国经济学家西奥多·舒尔茨， 在研究了二战后西方资本主义国家经济快速发展的现象之后， 认为这些国家之所以经济能够快速腾飞， 主要原因在于对人力资本进行的投资，特别是对农民的人力资本的投资。 同时，还认为教育是人力资本投资最为重要的一环。 ［4］而学前教育，正是整个教育体系的一个有机组成部分，它处于教育的前沿阶段， 引导着受教育者进入教育体系这座殿堂。 因此，良好的农村学前教育发展战略，不仅对于个人的成才具有重要意义，同样对于社会经济的可持续发展具有巨大影响。

  （四）履行政府公共责任的需要

  在当前社会， 政府角色正在经历着一场新的变革，政府职能定位仍然在进一步完善发展当中，在这期间，难免会出现越位、错位、缺位。 这就需要，我们政府更加清楚的认识到自身的职责所在，继续发扬“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”的精神，秉承全心全意为人民服务的理念，科学、合法、合理的使用人民所赋予的权力，认真的履行政府所承担的公共责任。 而这也就必然要求政府要积极的对农村学前教育发展进行合理规划、安排，实现对广大公民的负责、实现改革红利惠及每一名群众、实现对公意的履行，最终切实实现政府的公共责任。

  当前， 我国农村学前教育发展仍然处于一种初级的、 低效率的发展阶段。 就教育公平角度而言，城乡之间、区域之间仍然存在着质、量的差距，包括场地、教师、器械、安全等多重指标，如“相关数据显示，2006 年农村幼儿园在园人数为城市幼儿园人数的 1 倍， 但农村幼儿园建筑总面积仅为城市幼儿园建筑总面积的 61%。 ”［5］就政府责任角度而言， 政府在推进农村学前教育发展中存在着缺位的现象，由于财税体制改革，财政过多的集中在了中央政府，同时省级、市级、县级政府基于各自利益考虑，也很少向农村投入相关的专项资金，致使农村学前教育发展举步维艰， 根据柏檀等人的研究，“从 2000 年———2011 年我国学前教育财政经费占总教育经费的比例一直徘徊于 1.3%以下，而同期 OECD 的水平则在 8.09%，远远高于我国。 同时，以 2010 年苏北地区学前教育城乡生均财政投入来看，城市投入人均超过 500 元，而农村却不足 20 元。 ”［6］由此可见，我国农村学前教育发展仍然面临着巨大的挑战。

  （一）农村学前教育发展的现存模式

  目前， 我国农村学前教育发展仍然处于探索期， 各地在结合自身特点的基础上形成了不同的发展模式，根据何静等人的研究，将其划分为：乡镇中心模式、 城乡一体化模式、 农村小学附设模式、 农村家庭作坊模式、 非正规学前教育模式五种。 ［7］每种模式都有各自的特点、优势、劣势，他们都是依据一定的现实条件而成长和发展起来的，但随着社会经济的发展， 我们需要对其进行进一步的研究和整合。第一，乡镇中心幼儿园，即在经济运行较为良好的乡镇中心， 由国家财政进行补贴的公立性质的幼儿园， 其优点在于设施、 师资等软硬件条件好，但是，这种模式的幼儿园很难照顾到距离乡镇中心较远的农村地区。第二，城乡一体化幼儿园，即城、乡、村幼儿园进行联合办学，通过各种互联机制，实现教师、资金等资源的合理流动，实现姊妹园的共生共长，但这种类型幼儿园要求城乡之间的一种高度互动，而且过于依赖城市的带动作用。第三，农村小学附设幼儿园，这又包括两类幼儿园，包括真正隶属共建的幼儿园，以及挂名类幼儿园，这种办学模式突出了幼———小衔接，但是也容易出现幼儿园小学化倾向。第四， 农村家庭作坊幼儿园， 即以家庭为校舍， 通过低廉的价格和距离优势来吸引幼儿入学的一种办学模式， 虽然这种模式容易满足家长个性化的需求，但就目前情况而言，质量水准参差不齐，容易引发问题。第五，非正规学前教育模式，这种教学模式由于没有固定的时间、固定地点、固定师资等条件，因此被称作“非正规”，如面向偏远山区的流动幼儿园。

  （二）农村学前教育发展的困境

  如上所述，虽然五种模式各有优点，但在其发展道路上仍然面临着一些问题， 就目前农村学前教育发展来看，其最大的困难突出表现在：学校、教师、经费、管理、课程标准和标准模式构建。1.农村学前教育学校、教师整体质量较差，当前，我国仍然处于社会转型期，城乡发展的不平衡依然影响着社会生活的方方面面， 农村学前教育发展也不例外。 “2008 年，全国城镇学前三年毛入园率为 55.6%，农村仅为 35.6%，”［8］两者相差了 20 个百分点，这在一定程度上说明了目前农村学前教育办学点的不足，同时，根据罗英智教授对辽宁省农村学前教育的调查发现， 农村的幼教职工和幼儿比达到 1誜25.5，不到国家标准的三分之一，而教师本身学历也多以中专和高中为主，且半数以上没有任职资格证书。 ［9］这一系列突出的问题，成为了制约农村学前教育发展的巨大阻碍。2.农村学前教育经费、管理状况令人担忧，我国长时期以来教育经费的投入一直不足，在中央，由于政府本身的自利倾向，其始终在寻求更大的财政支配权，而推脱应有责任，故而针对农村学前教育的专项经费则是鲜有拨付；在地方，由于教育投入对于 GDP 拉动的即期效应不高等原因，地方政府从短期利益出发，也形成了对农村学前教育的漠视态度。 这样以来，农村学前教育发展就进入了恶性循环阶段，没有经费保证，无论是学校发展、 还是现有学校的管理都面临着巨大的压力，因此，也就引发了一系列的相关问题，例如校车安全问题。3.农村学前教育课程、目标尚未确定标准，教育自身有其独特的规律性，学前教育亦然。但由于小学入学压力、家长压力、幼儿园竞争之间的压力、以及部分幼儿园自身师资、设备水平的限制，使得学前教育小学化倾向日益严重，日益异化为小学起步教育。 但正如“幼儿教育之父”陈鹤琴先生所言，“书本主义的教育是死的教育”，在这里陈先生更希望实现一种“活教育”，而“活教育”才能真正实现做人、做中国人、做世界人的目的。 ［10］这种以儿童为主体，以儿童天性为出发点，来培养他们的自主意识，正是“活教育”比“死教育”的高明之处，也正因为如此，我们才要警惕学前教育的异化发展，从而明确目标，避免使儿童的成长受到不应有的伤害。4.农村学前教育发展模式的方向选择模糊，正如上文所述，目前五种模式虽各有发展，但是各自发展的前景、 成长的目标都存在很大的未知性，更不用说五种模式的融合发展。 这在一定程度上制约了公共财政投入的方向、 影响了政府对于农村学前教育发展战略的规划设计和政策安排， 最终不可避免的影响农村学前教育发展。 因此，确定农村学前教育发展模式，成为了促进其发展的必然选择。

  政府主导下的农村学前教育的良好发展需要基本满足两个条件，首先，要实现教育公平，透过教育公平推动农村教育、经济、社会的全面发展，实现社会主义新农村建设； 其次， 要实现政府责任， 通过政府对于农村学前教育发展责任的切实履行，推动责任政府、法治政府、效能政府、服务型政府的构建，最终实现政府治理体系、治理能力的现代化。具体而言， 我们要从以下七个方面来推动农村学前教育的发展：

  （一）农村学前教育与小学教育融合办学

  所谓融合办学， 就是指农村小规模学校实行学前、小学一校内教学、同时，实现小学教师、幼儿教师的资源共享型的培训， 努力实现身份的双重转换， 也就是要使单个教师同时胜任两种不同类型的教育工作，最终实现教育资源利用的最大化。我国农村小规模学校的经历十分曲折， 相关数据显示 “1995 年到 2010 年， 农村教学点由原先的19.4 万所锐减到 6.5 万所”［11］， 之后， 国家颁布了《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》（以下简称《意见》）指出：“坚决制止盲目撤并农村义务教育学校。 已经撤并的学校或教学点，确有必要应予以恢复。 ”也正是由于 2012 年《意见》实行，对农村学前教育与小学教育融合办学提供了现实的可能性，同时，这种模式的实现本身就具有极大的优越性。第一，校内人数能够得到一定的稳定，保证了学校发展的可持续性。 第二，由于整个农村地区教师匮乏，融合办学可以有效的提高师生比例。 第三，由于整个农村的物质条件差， 融合办学对提高农村教学机构整体的基础设施水平具有重要意义。 第四，由于农村财政有限，融合办学可以节省资金并提高现有资金、资源的利用率，缓解资金、资源压力。 第五，融合办学有利于争取更多的财政专项和一般性资金的支持来缓解当地教育资源紧张的问题。 第六，融合办学可以实现农村儿童接受更为优质、公平、多元的教育，使其更易成长为新农村建设接班人。

  （二）公办、民营学前教育机构的转型发展
  明确公办、民营学前教育机构各自的使命，使其向健康的方向发展。 截至目前，公办学前教育机构多数集中在市、县、乡镇中心，而在农村地区则很少有公办学前机构出现。 这一方面的原因是各地财政实力不同，但同时，我们也应看到这是一种对公共财政责任的背弃， 是一种对于农村地区本有利益的变相掠夺。 政府的公共财政支出必须承担固有的信托责任，即“政府的财政活动应履行其对公民和社会的承诺”［12］，这里的公民，理应包括农村的应受教育者。因此，要做到公办、民营学前教育机构的顺利转型，必须坚持两个基本原则。 首先，公办学前教育机构， 其应当致力于满足最低水平程度的教育要求；其次，要大力发展社会力量办教育，让社会资本更多、更公平的进入学前教育领域，让公办、民办学前教育教育机构共同推动整个教育系统的良性发展， 最终来切实实现教育公平和较好的履行政府责任。

  （三）农村学前教育经费的专项拨付使用

  首先，我们要明确教育资金来源，明确公共财政、社会捐助、家庭负担的比例，通过合理的教育成本分担来使学前教育得到良好发展。 在这里，我们认为三者的比例由大到小应该是公共财政、家庭、社会捐助，这样划分的原因在于，第一，社会捐助作为一种慈善行为，其本身有不确定性，使其不可能成为成本承担主体；第二，家庭，尤其是农村家庭，其本身物质基础薄弱，如果要其承担主要部分， 一定会使部分家庭放弃学前教育或是选择一些资质较差、 存在安全隐患却价格低廉的学前教育机构。 因此，政府作为公共财政的主体，无疑必然成为教育成本分担的最主要、最重要的主体，而家庭较之于社会捐助的稳定性优势， 使其可以成为教育承担的第二主体。其次， 我们需要加大农村学前教育经费的投入，特别需要设立专项的基金予以保证，以此，来确保农村学前教育发展的物质基础。 与此同时，要明确专项基金的使用细则， 通过对学生本人和教育机构双方实行补贴来实现基金的有效运作，这样一来， 一方面有利于减轻学生入学压力和学校办学负担， 另一方面可以赋予受教育者更多选择的权利， 也可以使办学机构将原先对生源的注意转变到提高教育质量上来。

  （四）农村学前教育教师的管理培训机制

  农村学前教育教师的管理培训， 需要做好四个方面：规划、薪酬、培训、本土化。所谓规划， 就是有关部门根据对未来人才需求的预期， 以及目前该部门内尚存劳动力之间的差额，而进行的一种规划设计，旨在保证部门人才需求得到稳定的供给， 从而使部门正常运转的活动。 具体到农村学前教育发展而言，就需要政府，特别是县级政府做好下属乡镇、村，对于教师、教学管理人员需求的预测分析，从而有目的的吸引、培养优秀人才进行再供给的过程。所谓薪酬， 是指雇主通过现金或其他形式的现金等值物作为报酬， 向付出劳动的雇工进行补偿的过程，其包括工资、奖金、津贴以及其他利益形式。 ［13］具体到这里，需要对农村学前教育教师进行工资设定，在额定工资的基础上，加重绩效工资比例，并适当扩大边远地区津贴、补贴。 同时，要切实保证教师的劳动福利和养老问题， 切实保障教师权益。所谓培训， 是指按照本部门和员工自身发展的需要，有目的的对员工进行业务、知识、能力方面的教育、训练，以提高其自身素质，以使组织目标得以实现和个人能力得到提高的过程。 针对农村学前教育教师的培训，首先，要确保教师自身素质得以提升，其次，要给予教师一定轮岗、转岗的机会，推行能上、能下、能进、能出的用人模式。所谓本土化， 就是培养教师要更加注重本土教师，特别是乡村教师的培养。 由于感情等纽带的作用，乡村教师更易于粘合在本土的岗位上，可以减少教师的流动， 对农村教育发展具有十分重要的意义。

  （五）农村学前教育课程的科学理性设计

  教学课程关系到培养的目标， 作为学前教育课程，由于其关系到的是 3—6 岁的儿童，因此，在课程设置上，我们更应该关注儿童心理发展、儿童全面成长以及“去小学化”三方面内容。在这里， 我们认为应该学习陈鹤琴先生关于“活教育”的思想，来科学的安排学习课程，即融学习于自然、融学习于生活，在自然、在生活中进行学习， 将书本知识和社会生活相结合， 不搞死教育。 刘海红博士在课程安排上总结出了一套经验，第一，要以健康为首，就像陈先生所言“强国必先强身，强身就要注重幼儿体育”。 第二，要以游戏为主要形式，将知识融入游戏中，通过符合儿童身心特点的方式，帮助儿童在游戏中成长，在快乐中进步。 第三，要注重艺术的学习，特别是美术学习，其对幼儿的全民身心发展具有十分重大的意义。 

  （六）重视农村学前教育的安全保护问题

  目前， 突出困扰农村学前教育安全的问题主要集中在经费紧张的机构当中，由此引发的问题，通常包括两类：其一，硬件配备和维护不足产生的安全隐患，如“校车安全”；其二，由经费不足导致的争抢生源过程中产生的安全隐患，如“聪明豆事件”。因此，我们应该首先通过财政支持，扶持必要的机构进行物资采购和维护，其次，要加强对相关机构的管理和监督， 保证该机构资质水平和日常运行都在标准范围以内，最后，要合理规划机构布局，在保证市场机制发挥有效作用的前提下，适度的通过经济、法律和必要的行政手段进行干预，保证一定密度人口水平上的合理的学前教育机构主体的存在。

（七）完善农村学前教育的相关顶层设计

一项好的制度， 最有效的保证措施就是通过法律的形式予以确定，赋予其法律上的地位，保证其可以实现常态化的执行。具体而言，第一，我们需要加强有关促进学前教育方面的立法， 明确其自身地位， 增加顶层设计，来推动整个体系的良性发展。 第二，我们要设立该领域的准入门槛， 保证领域内整体质量的水平，从而保证幼儿教育事业的发展。 第三，我们要设立中央、省、市、县、村的联动信息平台，确保各级之间信息顺畅， 以此作为财政资金拨付的有效依据。 第四，实行首长负责制，确保责权对等，通过压力，提升动力。 第五，继续放开教育市场，通过法律保证各市场主体的合法权益， 促进市场经济和教育产业的良性发展。

  教育事业关系国计民生， 解决教育中存在的问题对于一国之发展具有十分重要的意义。 中国是一个人口大国， 其中有近一半为农业人口。 因此，解决农民教育问题，尤其是解决处于教育事业前沿的学前教育问题就成为了一个十分重要的课题。 改革开放以来，由于国民经济发展和国家政策等原因，使得农村、农民、农业长期处于一种弱势地位，不断的支持着城市、工业的发展，由此形成了如今的二元经济格局。 正是基于此原因，当下的农村学前教育发展不能仅仅依靠市场的力量进行资源的分配， 而应当使政府发挥主导作用， 通过“看得见的手”让农民真正的享受到“看得见的利益”， 这不仅仅是对过去发展所造成的过失的弥补，更是政府履行职责、实现社会公平、实现教育公平的应有之举。 因此，面对当前农村学前教育存在的学校数量、教师质量、经费数量、教学课程、发展方向等问题，就应当依靠政府主导，来转变发展模式和创新管理体制，通过融合办学、公办和私营学前机构的转型发展、经费的专项拨付、教师的灵活管理、课程的科学设置、安全问题的切实管理和相应的顶层设计来予以解决。

 

［1］褚宏启．关于教育公平的几个基本理论问题［J］．中国教育学刊，2006（12）．

［2］佚名．诺奖得主：中国的症结在于市场太多政府太少［EB/OL］．http：//finance.ifeng.com/a/20140509/12299755_0.shtml，2014-05-14．

［3］龚冬梅．反贫困的农村教育发展对策研究［D］．长春：东北师范大学教育科学学院，2005．

［4］李德志，张顺，董亚男，等．公共部门人力资源管理与开发［M］．北京：科学出版社，2013．

郭立强，梁莹        天津理工大学法政学院，南开大学高等教育研究所