海阳镇村民自治乡镇管理的难点与对策研究。

  第 1 章  绪   论

  本章论述了村民自治与乡镇行政的研究背景，列举并浅析了国内外学者对村民自治与乡镇行政有关问题的研究情况，同时交代了本文研究思路和研究方法，进而阐明研究本选题的理论和实践意义。

  1.1  选题研究的背景和意义

  党的十九大报告提出，“实施乡村振兴战略。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。2018 年 1 月 2 日，《中共中央  国务院关于实施乡村振兴战略的意见》颁布，其中明确提出“加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系”，2019 年中央一号文件又提出“完善乡村治理机制，保持农村社会和谐稳定”的战略目标。基层群众自治制度作为中国特色政治制度，在农村主要反映为村民自治。作为人民公社退出后农村社会的新型治理制度，在确立推行三十多年来，对促进农村经济发展、推动农村基层群众自治、发展社会主义民主设发挥了积极的作用。乡镇是我国最基层的行政区划，乡镇政府作为基层行政管理的主体，是管理体系中最有效的践行者，在农村乃至整个国家经济社会发展中发挥着基础性作用。随着农业税的全面取消，乡镇基层政府与农村间的关系及行为逻辑发生根本性改变，以国家强制力为后盾的自上而下的治理逻辑与行政控制，和由村民选举构成的自治逻辑和自下而上的内在秩序，两者在实现人民当家作主的目标上是一致共同的，但在实际运行中，又由于行动逻辑的差异而频繁产生矛盾和冲突，阻碍了村民自治和乡镇行政的有效衔接互动，影响着运行效果。中国作为农业大国，农业农村问题一直备受党和政府的关注。自农业税取消以来，乡村关系发生了根本性变化，而由于历史原因，现有的乡村治理在应对城乡发展不平衡不充分、处理农村各项内部矛盾以及落实上级党委政府决策部署过程中显得“力不从心”，各种矛盾日趋凸显。“乡村振兴”作为十九大报告中提出的一项重要战略，对农村“治理有效”提出了新的目标和要求，在农村改革进入深水期时，重新审视乡村关系变得尤为重要。而直接影响乡村关系乃至乡村治理的关键环节在于理清村民自治与乡镇行政之间的互动与衔接。本文的理论意义在于通过理清农村基层多元治理主体间的不同关系的基础上，明确各治理主体运行规则，探索乡村治理中各主体有效互动衔接的路径，不断提高乡村治理的效率和质量提供了一个合理视角。本文的现实意义在于以笔者工作所在的海港区海阳镇为例，通过对该镇的走访调研，深入分析村民自治与乡镇行政运行现状和困境、探讨形成原因，提出相应的解决途径，以期为改善海阳镇村民自治与乡镇行政运行困境、促进海阳镇构建乡村治理的有效性提供参考，丰富海阳镇基层治理经验。

  1.2 国内外研究现状

  鉴于我国的特殊国情，农村历来被重点关注，我国学者也从多方面对村民自治和乡镇行政进行研究，相关研究可按研究角度分类如下：从历史角度对乡村治理的演变进行研究。历史上中国乡村社会遵循着“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治”。新中国成立后至改革开放前夕，在经历了土地改革、农业合作集体化和人民公社运动后，国家对农村治理经历了“乡村分离”“村社合一”“政社合一”的转变，国家政权对乡镇实施了前所未有的控制，传统的乡村治理结构被打破。改革开放后，伴随随着人民公社的解体，国家对农村农民的控制有所松绑，在“统分结合”的双重经营体制影响下，乡村治理结构逐步“乡政村治”转变，即在乡一级恢复建立乡政府，在乡以下的村建立村民委员会，实行村民自治。随着城镇化的快速推进和城乡发展差距的不断扩大，农村社会结构和治理要求再次发生巨大变化，传统的乡村治理结构和乡村治理体系面临前所未有的挑战，需要重构新时代的乡村治理体系，把自治、法治、德治三者有机结合起来。从当前乡村治理存在问题角度进行研究。项继权认为，我国乡镇政府与村委会之间依然保持着明显而强烈的上下级行政命令关系，乡镇政府面临着日益增大的行政压力、财政压力及民主压力，从而加剧乡村关系的紧张和矛盾。张紧跟认为，体制、功能和结构上的三重困境，制约了村民自治的有效运行和发展。王敏认为，农业税取消以及现行压力型体制，致使乡镇和村级组织治理能力衰变、干部“离农化”、农村的空心化和农民的原子化功利化，乡镇政权与农民日渐疏离，成为悬浮于基层社会之上的政权，治理权威衰变的使乡镇政权将村级组织纳入自身的权力框架，村级组织也呈现出悬浮性。郭正林认为，党的组织、乡镇政府以及村民自治组织间交织的“领导关系”“指导关系”和“管理关系”三者间的不理顺，影响了村民自治的效果。从乡镇与村级组织关系冲突角度对造成乡村治理问题的原因进行研究。徐勇认为，在乡镇行政与村民自治权运行过程中产生的矛盾和冲突是因为乡镇干部与村民对待村自治的态度不同所导致。赵树凯认为乡镇行政与村民自治在理论上是相悖的，在实际中看似紧密而实际脱节。贺雪峰、苏明华认为，村庄自主生产价值的能力、村干部可以调用资源的状况和乡村财政状况了决定乡村关系状况。徐增阳认为，乡镇政府在处理乡村治理关系时忽视“自治”属性，沿用人民公社时期的做法，使“乡政村治”流于形式。金太军指出，制度设计不足、乡村资源不平衡、乡镇所处的特殊环境和地位以及村委会在实际工作中扮演角色的不同，导致了乡村治理中的诸多问题。从改进“乡政村治”模式弊端角度对乡村治理模式构建进行研究。徐勇提出了“乡派村治”模式，即乡镇不再作为一级政府，改为县区一级政府派出机构，成为县区与农村的“中介机构”，在农村仍然实行村民自治。郑法则提出应当在农村实行村民自治的基础上进一步实行乡(镇)民自治。沈延生的观点则更为彻底，在参照日本台湾经验下，认为应当实施“乡治村政”，即乡镇一级实施自治，在村一级设立村公所作为乡镇政府派出机构进行管理。从解决乡村矛盾角度对村治理关系的问题对策进行研究。王建国、周乾认为，地方政府、村委会与当地村民在新农村建设中如何科学规划、筹资、管理，同时处理好三者关系，是推进新农村建设、构建良性博弈关系的几个重要环节。毛飞认为，在基层建立“多中心”治理网络，可有效解决压力型体制产生的种种弊端，有助于理顺乡村治理关系。景跃进认为，国家与乡村社会的关系类型分析，未来中国农村的治理结构将是极为复杂的，应当力戒简单化的齐一思维，鼓励和允许各地根据自身的条件，采取不同的、适合本地情况的治理结构，从央地关系和府间关系的角度来看，适度下放乡镇和行政村设置和管理权限，尽量减少体制层面的一刀切。甘庭宇认为，解决乡村治理问题既需要乡村创新治理主体和手段，也需要国家层面上不断完善相应法律法规和制度建设。从海内外学者的研究中可以看出，海外学者与国内学者对村民自治与乡镇行政管理的观点差异相当明显，同时海外学者彼此间的观点也极为不同。导致这种情况的原因是海外学者在研究过程中普遍习惯于采用抽样方法进行定量分析研究，鉴于中国地域广阔，各地情况不甚相同，在样本的抽取上差异性较大，因此得出的结论不同。此外，国外学者对于政治因素的影响在研究中也存在着一定程度的偏差，尤其是在涉及到党与政府、农村关系时，由于对我国党与政权间的逻辑关系认识不深，因此得出的结论并不能令人信服。与之相对比，国内学者的研究尽管在研究方向、路径和角度上有所不同，但是在对影响村民自治因素等内容上却能在一定程度上达成共识。目前国内研究的差异主要表现在不同价值取向影响下对策提出上的区别，每一种对策都有其合理性。但考虑到中国特殊的国情，研究村民自治与乡镇行政必须放置在特定环境下进行，由此得出的结论才能具有具体的适用性。

  第 2 章  相关概念及理论

  4.1  思维认识上的误区

  4.2  制度设计上的缺陷

  4.3  运行基础的薄弱

  4.4  本章小结

  5.1  可借鉴的经验

  5.2  转变思想上的认识

  5.3  完善制度上的缺陷

  5.4 补齐基础薄弱短板

  5.5  本章小结