民营企业发展的法律制度研究

［内容提要］
     民营企业的可持续发展能够促进中国经济全面健康的发展，所以规范民营企业的发展显得尤为重要。目前民营企业在发展过程中仍然难以解决的问题就是法律制度的不健全，导致企业效益难以提高。因此本文从民营企业发展的现状出发，重点阐述民营企业发展的法律制度问题和解决法律制度问题采取的具体措施进行研究。
［关键词］民营企业可持续发展、法律制度、问题、措施
一、民营企业的现状和法律地位
（一）民营企业的现状
    民营企业的发展对于促进国民经济的增长有着积极意义。而民营企业是一个概念广泛的名词，它指的是除由国家政权或者其授权代理机构直接经营管理的国有企业外，其余都是民营企业。主要包括个体企业、私营企业、集体合作企业、外商投资企业、民办科技企业和国有民营企业。改革开放以来，我国民营企业从无到有，从小到大，逐步发展壮大。据统计，我国民营企业总户数已达900多万家，占全国企业工业产值的65％，工业增加值的45％，实现利税的70％，出口额的63％，城镇就业机会的80％，民营企业的年增长率一直保持在35％左右，远远高于同期国民经济增长速度。可见，民营企业已成为我国新增就业机会的主要来源和深化改革的主要推动力量，在国民经济中占有越来越重要的地位。我国民营企业发展至今呈现明显的产业结构特点：
1.规模结构
    从规模结构上看，民营企业大部分为中小企业。中小企业的规模主要集中在1000～2000万元之间，其次为100～1000万元之间。
2.行业结构
    从行业结构上看，民营企业大部分集中在劳动密集型和技术型企业、资本较低的行业。一些规模经营要求高或者国家限制发展的产业(如石油、天然气、烟草)存在准人限制。在新兴的高技术和高附加值信息产业中，民营企业寥寥无几。
3.地区结构
    从地区结构分布来看，民营企业的规模分布十分不均衡，大部分集中在东部以及沿海地区，中西部偏少。
（二）民营企业的法律地位
    随着改革开放的不断深入，社会主义市场经济体制逐步形成。民营企业的法律地位开始逐渐得到确立。国家对民营企业的支持较早，1982年通过的《中华人民共和国宪法》赋予了个体经济的合法地位；1988年《中华人民共和国宪法修正案》赋予了私营企业的合法地位；1993年确定了社会主义市场经济体制，使非公有制经济有了明确的法律地位；1993年3月，宪法修改后，确认了非公有经济是社会主义市场经济的重要组成部分，国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益；十六届三中全会再次强调了要大力发展和积极引导非公有经济，并提出要清理和修订限制非公有经济发展的法律法规和政策，十届全国人大二次会议通过的《宪法修正案》明确规定了“保护公民合法的私有财产和继承权”，进一步明确了民营企业的法律地位。

二、民营企业发展所面临的主要法律问题
(一)企业立法现状存在缺陷
    我国传统的企业分类和企业立法的标准主要是企业所有制性质，即将企业分为国有企业、集体企业、个体私营企业和外资企业，并对各类企业分别立法。这种依照企业身份性质进行立法的做法，存在着明显的缺陷，导致不同所有制的企业待遇不同，并容易造成对非公有制企业的歧视；容易产生内外资企业有别的现状，不利于我国进一步全方位地对外开放；导致许多重复甚至是互相矛盾的规定，加大了立法成本等。虽然为适应市场经济体制发展的要求，我国相继在1993年、1997年、2000年和2002年制定了《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》和《中小企业促进法》，但原有的以所有制性质为分类依据制定的企业法律文件并没有同时废止。这样，新旧企业法律文件并存不可避免地导致了企业法的这种现状，已很难适应经济体制进一步完善的要求，不符合十六大精神及世贸组织的基本规则，也限制了民营企业的健康发展。
(二)法制环境有待改善
    虽然我国从1982年以来3次修改宪法，逐步提高民营企业的地位，民营企业在经济发展中的作用越来越明显，但是民营企业的发展并没有得到强有力的法律扶持。即使1997年以来国家出台了一些支持民营经济发展的优惠政策，但总体上并不具有决定性影响，在金融、财政、技术开发、信息服务等方面对民营企业支持力度有限。加入世贸组织以后，随着我国境内市场转化为国际市场，实行国民待遇将逐步成为维护公平竞争格局最基本的制度机制。根据加入世贸组织的承诺，目前，有关政府部门已制定出台了一系列准许外资进入我国市场的法律法规文件，这标志着我国的经济立法已开始向国民待遇方向展开。但是从具体情况来看，受传统观念和政策歧视的长期影响，民营企业发展将面临更加严峻的市场竞争态势。一方面原先国有垄断的政策向国有经济倾斜的情形在一定程度上继续存在；另一方面，在对外开放的市场上，外资捷足先登，现时民营经济的进入仍然面临重重困难。
(三)执法中的行政干预过多
    在我国经济实践中，执法不仅依据法律法规而且依据有关政策甚至是当地领导指令，在以运动方式(如清理、整顿等)执法的场合，政府部门的政策或当地领导的指令往往比法律法规更具效力。受传统观念的影响，同时也为了摆脱“沾上”民营企业可能引起的一些麻烦和猜疑，一些地方政府部门在行政执法中对不同所有制性质的企业采取不同的态度和措施，如对国有企业和“三资企业”采取以“宽”为取向的措施，而对民营企业则采取以“严”为
取向的措施。因此，在实际执法中，有的地方民营企业面I晦的不平等待遇比法律规定的状况更加普遍和严重。
(四)企业经营管理者的法律素质有待提高
    企业的管理者和经营者是企业经营活动的决策人，他们的每一项决策都将决法律体系的庞杂、繁复和混乱。我国企业立定企业的命运，因此领导的法律意识、法律观念及谙熟市场经济的游戏规则甚为重要。但由于多种原因，从目前看我国民营企业家的自身法律素质普遍不是很高，经营中无视法律甚至违反法律的行为比比皆是。有的企业经营行为缺乏规范、不讲诚信、搞非法竞争，甚至以假冒伪劣的产品或服务坑害消费者；有的企业想方设法偷税漏税，挖空心思钻法律漏洞，挖国家墙角；有的企业不愿为员工交纳养老保险，不参加国家的社会保险体系，损害职工的合法权益；有的企业不熟悉法律和国际惯例，签订的合同显失公平，遭受了惨重的经济损失或损害了企业的声誉等等。因此，增强民营企业经营者自身的法律素质，也是我国民营企业应对新形势，以求健康发展所面临的一个重要法律问题。
(五)民营企业融资困难
    目前民营企业直接融资很少，大部分是间接融资，民营企业能发行债券或上市的比例还很小。据调查，目前在民营企业的间接融资中拆借还较为普遍，特别是中小民营企业由于融资上的各种不便，私人拆借的比例还很大。目前，民营资本70％是自筹，从国有银行获取的贷款不足30％。据中国人民银行2001年下半年对贷款满足率的调查，企业反映为68．5％，金融机构反映为81．6％。在不同所有制企业中，民营企业反映最低，虽然民营企业贷款满足率反映为60．4％，但仍低于平均8．1个百分点，属于最难多劳多得获得贷款的群体。调查显示，有近l％的企业的25％以上的流动资金来自高利贷，有近2％企业的5％～25％的流动资金来自于高利贷。浙江省的一次私营企业专项调查显示，有45．7％的企业认为制约私营经济健康发展的最主要障碍是融资困难，有66．4％的企业认为获得金融机构的贷款很不容易。
三、民营企业发展的法律对策和建议
(一)建立完善规范的法律体系
    要及时清理阻碍民营企业发展的法律法规，同时，抓紧制定保护民营企业的条例，出台引导和约束民营企业经营行为的法律法规。
1.制定一部市场准入法
    按照WT0有关内外资市场准入均等的原则，依照《行政许可法》，转变政府观念，制定一部对国资、民资、外资均等的、无歧视的市场准人法。
2.制定一部反垄断法
    我国目前没有反垄断法，国有大型企业利用自身优势限制中小民营企业的发展，中小民营企业公平参与竞争没有得到解决，国有大企业利用买方垄断地位任意违反合同、降低价格
等问题，应通过立法予以解决。
3.制定一部民营企业融资的立法
这部法律至少应包括以下内容：(1)关于民营企业金融机构的设立；(2)关于民营企业的信用担保制度；(3)允许民营企业进行金融互助。而目前我国法律规定企业间的相互“拆借”是一种非法行为；(4)规定民营企业利用资本市场的准入条件；(5)应允许民营企业发行企业债券。
（二）改善法制环境
1.逐步消除政策扶持差别
    目前对大企业优惠政策多于中小企业，而对中小企业发展重视不够，特别是在土地使用、办照、纳税、工商检查、银行贷款，甚至法院判案等方面仍有许多不公平。最大的困难在于获得投资或银行贷款。目前对外资企业政策扶持多过内资企业。在资金方面，外商及港澳台投资中小企业在中小企业发展基金扶持、增值税与个人所得税政策支持、金融机构服务支持、中小企业信用担保体系支持均比内资中小企业所占的比例高。在减免税收方面，外商投资企业可享受免征或减半征收企业所得税的待遇，而内资企业无缘享受。
2.尽快解除中央政策与地方政府政策之间的矛盾冲突
    中央、地方之间的政策的矛盾冲突一个很大的原因就是时间差问题，新的政策不断制定，旧的政策又没清除，导致不同时期的政策同时存在产生矛盾。一是分税制管理与民营中小企业行政管理体制的矛盾，县域经济发展效益未能与乡镇、村两级财政挂钩。自1994年实行分税制以来，初步规范了政府间的分配关系，现行的财政体制决定了中央与地方在利益分配方面将呈现财力逐步向中央集中的趋势。二是许多省份或地区都在实施项目带动战略，各级政府为了能完成上级任务纷纷采取各种手段，甚至抛出各种各样土地优惠政策、规费优惠政策、税收优惠政策，有的甚至与国家政策产生矛盾冲突。
3.政府服务质量仍待提高
    一是资金扶持不到位。我国2003年1月1日颁布实施的《中小企业法》也从资金支持、创业扶持和社会服务等方面提出了明确的建设方向。但从最近两年的情况看，除担保服务推广面较宽外，其他诸如财政设立中小企业发展基金、通过税收政策鼓励风险投资机构增加对中小企业的投资、推进中小企业信用建设等未见实效。而从当前担保机构的运作看，也没有发挥它应有的功能。二是社会信用体系尚未建立，使银行对企业贷款无“信用记录”可依，对新客户难以授信，把多数民营企业排除在门外。另一方面，信用的不记录使企业体会不到信用的价值，而易产生逃债侥幸心理。企业的大范围逃废债使银行产生“畏贷”心理，最终增大民营企业获得资金的难度。三是工作效率仍待提高。
4.税负政策要进一步改进
    企业反映税负过重，税率偏高；企业所得税的起征点偏低。一方面是民营企业未形成纳税光荣、自觉交税的氛围，同时民营企业在创业初期急需社会的支持，起征点偏低不利于民营企业的发展。另一方面，由于民营企业核算基础不健全，难以作到正确计算和使用增值税发票抵扣进项税额，因此，一般实行按销售额乘6％的征收率计算，这样算得小规模纳税人的实际征收率高于一般纳税人；1998年7月1日起，我国将年应税额在180万元以下的小规模商业企业，其增值税征收率由6％调减为4％。但仅限于商业企业，并未解决大部分生产企业税负过重的问题。同时有关资料表明，从目前的实际操作规定来看，对于工业小规模纳税人按6％征税并代开专用发票。下一环节购进，将承担7％一11％的转移税负。在这种情况下一般纳税人大都会尽量回避，这无疑限制了小企业的经营空间。生产型增值税容易使小企业发生偷、漏税的行为，不利于小企业的健康成长.
(三)转化政府职能，创造公平法制环境
    鉴于目前在民营企业问题上普遍存在重人治轻法治、重政策轻法律的错误倾向，必须弱化政府部门运用行政权力管制或直接干预企业运作的机制，将政府部门的主要精力集中到制定规划、强化监督和规范服务上来，避免因行政干预造成的企业之间的不平等竞争。要加大执法力度，解决民营企业负担过重问题。尤其重要的是，要建立严格而科学的执法监督机制，保证做到有法必依，执法必严，违法必究。要明确执法部门保护和支持民营企业的责任，对向民营企业敲诈勒索、乱收费、乱罚款、强买强卖、破坏民营企业生产经营秩序的人和事，必须及时处罚，特别是对于多头收费、重复收费、任意扩大收费标准和收费范围的部门和单位，一经查实，必须严惩，真正做到切实保障民营企业经济上的物质利益和政治上的民主权利，避免侵犯民营企业的合法权益现象发生。政府还应该从财政、行政管理等方面切实支持民营企业人员的培训、信息咨询、管理咨询工作，通过宣传为民营企业发展创造良好的社会环境。
(四)解决企业自身问题
1.进一步明晰民企的产权关系，给予民营企业更多的制度选择
    现代市场经济的特点之一，就是在一个边界明晰的产权基础之上构建多元化的产权结构和有效的内部治理结构。企业产权结构及其状态，决定着资源配置机制的性质、基本方式和选择空间，并将最终决定财产的占有和财产的归属关系。而我国目前的民营企业，有很多还存在产权边界不清，财产占有关系和所有关系不明的情况。因此，进一步明晰民企的产权关系，在产权制度上给予民营企业更多的选择，是民未来发展的动力所在。在我国的现实社会中，有相当多的民营企业采用了家族式的组织形式，与此相适应，他们大多选择了个体业主制、合伙制或者股份合作制等产权制度。这种选择最大的弊端就在于投资者对企业的经营承担无限责任或者无限连带责任。这种高风险的制度选择使得民间投资主体较少，企业层次较低，企业规模有限。不仅如此，由于这类企业的所有权和经营权没有分离，财产占有关系和财产所有关系在收益上难以划清，这样最终必然影响民企的持续、稳定、快速和规模化的发展。因此，法律法规修订工作中的一个重要任务，就是明确规定“谁投资，谁受益”的原则，并将该原则作为划清产权边界，确定产权归属的唯一准则。在这一原则之下，可以较为灵活地对民企的经营方式进行引导，使民企具有更加宽松的经营环境和更加强大的盈利能力。
2.规范民企的管理体制，构建科学的内部治理结构
    我国相当数量的民营企业采用了家族式的组织形式，实行业主式的管理模式，依靠业主家长式的统筹安排和个人权威实行企业运作。这种模式往往与小规模的企业形式联系在一起，企业难上档次，难以发展。当企业规模扩大以后，这种模式必然桎梏民营企业的对外拓展。因为任何具有绝对权威的“家长”都难以对庞大“家族”中的所有成员实施有效的监管，况且，这种家长式管理本身与现代企业“以人为本”的管理理念相冲突。现在我国部分规模较大的民企已放弃了业主式的管理模式，而采用了职业经理人(CEO)管理模式，聘请CEO管理企业，逐步将企业产权与管理权相分离，这是符合现代企业管理规则的。但是，我们又要看到，由于组成这类企业职业经理人的经理班子掌管着企业的经营大权，而又缺乏相应的监管制约机制．在经营绩效和股东权益的认定上仍难以把持、界定。一些CEO定位不明，急切希望在为企业作出贡献之后成为企业的产权人，否则就消极履行职责。当然，也存在民营企业主聘用了CEO管理企业的同时，企业产权人又不放心CEO的独立管理，或者不甘心企业管理大权旁落CEO之手的局面，而在职业化管理的表象下仍然由企业的产权人牢牢掌握企业的经营决策权，导致CEO权限大打折扣，只能在企业决策执行方面发挥作用，而不能真正进入企业的决策层。因此，我们必须对民营企业的管理制度进行改革，通过所有权、管理权和剩余索取权的共享，实现企业内部资源同外部社会资源的有效结合，“家人”与“外人”的融合，企业主与CEO之间的互信。只有建立科学的企业内部治理结构，才是民企走上制度化、规范化的重要途径。民营企业最终都应当回归到公司制、合伙制和独资制三种企业常态中去加以规范，根据企业形式将其分别纳入《公司法》、《合伙企业法》和《个人独资企业法》的轨道中去调整。这既保持了对企业划分标准的统一，便于理顺各类企业的性质和相互关系，同时也便于按照不同的企业类型分别建立法律所要求的内部治理结构，并根据社会发展和需要适时校正和更新内部治理的具体要求。
3.提高企业经营管理者的法律素质
    市场经济是法制经济，企业作为市场主体，既要合法经营，又要以法律为武器。维护企业的合法权益。经济关系在法制社会就是法律关系，为解决在经济交往中发生的矛盾和冲突，必须学会运用法律手段，对此，民营企业管理者和经营者对此应该有足够的认识。必须加强学习，掌握法律，尽快熟悉世贸组织的游戏规则。同时，由于现代市场经济又是信誉经济，而企业作为市场经济的微观主体，也就成为信誉经济的细胞和载体，所以企业在经营活动中必须加强诚信建设，以此取信银行获得贷款，赢得客户赚取利润，谋求合作者，使企业不
断获得发展。
(五)拓宽融资渠道，做好对民营企业的金融服务
1.制定融资相应的政策和法规
   制定融资相应的政策和法规，积极鼓励民营企业建立互助资金和联保制度，通过企业入股、社会筹集和政府支持建立互助资金，发展以市场经济机制运作的信用担保公司，为民营企业贷款提供有效的信用保证。
2.制定民营企业风险防范机制
    制定民营企业风险防范化解机制，鼓励民营企业独资或以股份形式组建和经营风险投资公司，不断完善风险创业的金融支持体系。
3.拓宽融资渠道
    进一步开通融资渠道，鼓励商业银行扩大对民营企业的贷款，支持建立为民营经济服务为主的金融机构。要逐步消除对民营企业的所有制歧视，在企业上市、发行债券、兼并、收购等直接融资方面给民营企业以支持。要积极推动银企合作，鼓励银行协助企业规范财务制度，加强信用建设，把银行存款差额变为对民营企业的贷款。
(六)整顿和规范市场经济秩序
    整顿和规范市场经济秩序，第一是要坚持不懈地打击制售假冒伪劣产品、偷税、骗税、骗汇、走私等违法活动，查处行政机关、事业单位、垄断性行业和公用企业妨碍公平竞争的行为，打破部门、行业垄断和地区封锁，尽快建立和完善全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系。第二是要继续推进行政管理体制改革，进一步实行政企分开，切实转变行政职能，减少行政性审批，政府部门要切实履行制定市场规则、监督市场运行、维护市场秩序的重要职责。第三是建立健全信用体系，工商、税务、公安、法院等部门应建立失信约束机制，任何企业和个人的违法行为，都应记录在案，有关信息要在网上公布，使社会公众能及时查询。通过建立企业经济档案制度和个人信用体系，相应减少商业欺诈、恶意拖欠债务等不法行为的发生，使违法者为自己的不法行为付出代价。
 
结论
    确保民营企业可持续发展，对于当下实现国民经济保增长、扩内需、调结构、促发展的目标，具极其重要的现实意义。然而，制约企业可持续发展的关键因素是法律制度的不健全。因此国家和政府要加强民营企业法律制度建设，为实现国民经济全面健康发展而努力。
 
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