[摘要]目前,我国关于农村宅基地使用权流转问题的法律规定与现实情况存在冲突。在理论上,我国民法既承认了村民对其住宅享有所有权,同时又要求住宅流转必须与宅基地捆绑进行,这导致了宅基地流转的立法限制与合同法、继承法等法律部门相互抵触、严重冲突。现实中,由于农民进城打工,出现了大量的“空心村”,在城市郊区或者称中村,宅基地地下交易十分盛行,隐形市场逐渐壮大,交易的安全隐患逐渐增多。本文首先分析了我国农村宅基地使用权的概况,在此基础上对我国宅基地使用权流转的现状进行考察,对农村宅基地使用权流转的弊端进行了分析,最后提出了完善我国农村宅基地使用权流转制度的建议
 
[关键词]农村宅基地，使用权，流转问题

农村宅基地是农民安身立命的基础，宅基地使用权是我国特有的土地使用形式,是对农村社会保障制度缺失的弥补,是国家为农民提供的保障性财产,是农民身份特有的一种用地权利。目前宅基地制度是使用权和所有权相分离的制度,这也是基于宅基地潜在的社会保障功能而制定的。我国目前的宅基地法律制度指出,在不改变村集体经济组织所有宅基地的条件下,由集体组织向符合条件的农户划拨宅基地,供其使用。农村宅基地使用权流转制度的改革既是物权法律体制中直接关系到农民利益的权利也是我国上地管理体制中的复杂和难点问题。党和政府高度重视农村宅基地使用权流转问题,积极进行了各种流转方式的改革试点。因此,建立完整的农村宅基地使用权流转制度能保障农民权利,对于促进农民增收、推进城乡一体化、加快社会主义新农村建设等具有重要的现实意义。

农村宅基地使用权是我国特有的一项独立的用益物权，是农村居民在依法取得的集体经济组织所有的宅基地上建造房屋及其附属设施，并对宅基地进行占有、使用和有限制处分的权利。它具有严格的身份性、无偿使用性、永久使用性、从属性及范围的严格限制性等特点。其取得方式有原始取得与继受取得，消灭形式有绝对消灭与相对消灭。农村宅基地使农村宅基地使用权流转,是指农户将拥有的宅基地使用权在不同的利益主
体间进行转移。
    农户宅基地使用权流转主要有两大类型:一种是宅基地土地的使用随房屋的所有权进行的流转,在流转过程中实现房屋所有、土地使用的一并转让；另一种是宅基地上所拥有的土地开发权的转让,是伴随着原宅基地土地性质的转移,经过流转一方面取消原土地上的房屋建设权、将其土地改为农用地,另一方面实现基于原土地上的房屋建设权转移到其他的权利主体手中,这种形式的流转在目前现实中以地票指标的形式存在。后者主要是我国各省市为实现宅基地使用权的市场流转进行的试点工作,在法律上不具备可操作性,因此本文的研究主要是基于第一种类型的流转研究。用权人享有权利并负担义务。

    在农村“空心村”、“空心户”现象,为建设社会主义新农村,统一规划管理土地带来了巨大的问题。农村的宅基地划地无规划造成农户在建造房屋时趋向于地理条件好,交通便利和经济较发达的地区,农户建造房屋时不断向村集体外部扩张,农村内部形成空心状态,但是内部规划的建造用地又不能随农户一元复垦为耕地,所以,农户将其宅基地进行闲置,这造成了土地使用和开发非农用地权利的浪费。
    在农村,房屋的建造成本占普通农户家庭收入的比例较大,但许多农户在传统观念或是其他因素的影响下,即使家庭常住人口数目不多或居住的时间并不长,农户仍愿意将收入所得的大部分用于家庭房屋建造。据调査,部分农户将自己近十年的净收入用于农村宅基地上房屋建造,但家庭常年居住人口甚至不到家庭总人数的1/3,建造完成的房屋更多的是用于家禽的养殖,部分家庭房屋甚至常年无人居住,这种现象在交通不便利、经济不发达的农村较为普遍。这对于土地的使用和农户资金的使用都是极大地浪费。

目前,一些地区已经停止对宅基地进行重新划地,要求村集体对现有的宅基地进行严格管理,收回大量违规建造的宅基地。这就使得一些需要宅基地的农户在自己的耕地,或是与他人耕地进行置换在村庄外围圈占耕地建造房屋,改变土地用途；还有一些集体内部成员因无宅基地,租住内部成员房屋；村集体内部有些农户“一户多宅”和“空心户”现象仍然存在。这些都为农村集体的宅基地管理增加了相当大的难度,因为在农户获得的宅基地中并非完全是非法违规获得的,农户的大量向城镇迁移、子女的继承这都是合法获取的,不能强制收回宅基地的使用权,必须有相关的补偿措施帮助农户进行集体内部买卖。但是在城郊地区农户因传统观念,或是为了谋求经济利益,即获得宅基地及其上房屋带来的收益,如蓄养家禽和进行流转等,具有空闲宅基地的农户不愿将宅基地在本集体内部买卖。
村集体内部的一户多宅和无宅户的存在为集体组织领导获得非法收入提供温床,村集体领导受经济利益驱动或缺乏有效统一的管理制度,对农户获得宅基地使用权的审批程序不严、工作强制性弱和寻找法律漏洞违法批地的现象存在。这直接影响了农户的生产生活,一些农户因不满村集体的宅基地划分机制,又缺乏法律保护意识,在内部进行争吵闹事,并联合内部成员形成小团体,抵抗村集体组织的规划指导,有些农户之间因宅基地使用问题大打出手,严重影响农村的建设发展,引发集体内部的不和谐,造成农村社会的不稳定。

宅基地使用权的流转是在法律规定允许的情况下,在不同的权利主体间进行的利益及使用权的转移。流转的途径主要由以下几种:以宅基地使用权全部转移出去的出售、作为个人财产的一部分进行的抵押、子女继承和将宅基地在一定期限内的使用权出租等的形式。我国《宪法》对宅基地使用权流转有明确规定:“土地的使用权可依照法律规定进行转让”,《物权法》实施后对宅基地使用权流转也做了具体规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”这都充分说明我国在法律上,并未禁止宅基地使用权的流转,但是,国家只允许宅基地使用权进行有限的流转,即只允许进行集体内部流转,不允许宅基地使用权向其他村镇或是城镇居民手中转让。
但是,在市场经济体制中,农户和土地发展权的需求者之间在利益驱动下,宅基地及宅基地上的房屋的私下出售及出租行为时有发生,这主要是城市建设用地紧张和农村建设用地大量闲置浪费的矛盾引起的,导致宅基地使用权的地下交易出现。
随着宅基地使用权地下交易的增多,相关的案件纠纷也不断增加,如上所述,我国目前并未有明确的宅基地使用权流转立法程序,在司法实践中,只能参考相关法律法规,但不同阶位的立法规范之间又存在着矛盾和冲突,造成司法机关对此类案件裁判标准不一,作出的裁决行为也不一样。一些司法实践将农户作为弱势群体对待,根据《土地管理法》、《物权法》等判定宅基地使用权属于集体所有,否定宅基地使用权的有效流转,判定合同无效,则流转的需求者在此过程中就会出现利益受损现象,如“画家”系列案件；一些司法实践以合同法的基本精神“诚实信用”为原则,坚持房屋买卖及宅基地使用权流转为有效合同,应受到司法系统的保护；还有一些司法实践以具体情况为依据,在已有的法律体系的基础上结合双方的具体情况处理,情理结合处理案件。这就造成了同一案件纠纷不同处理结果,或同一类事件不同处理方式的现象存在,不能做到统一的判定标准,不仅造成社会问题的难以解决,而且也影响了法律的执行效力,降低了法律的公信力。

   当前,我国在农村实行土地集体所有,也相应出台了《土地承包法》等相关法律,但是并未有对宅基地进行明确规定的法规出台,相关机关在针对宅基地使用权流转中出现问题时也无明确的法律依据,最终做出的决策也不相同,这不仅降低了法律的公信力,也无法实现流转问题的合理解决。出台的《宅基地》法规应在立法上主要解决以下三方面问题。
    1、重新界定宅基地的产权属性,增强农户拥有的宅基地的权利
    改变传统的宅基地使用权只有公法性质的权利,承认宅基地使用权的私权属性,还原宅基地使用权的用益物权属性。这主要是指,在不改变宅基地所有权归集体所有性质和土地用途不改变的前提下,赋予农户更多的使用权利,将宅基地在有期限的时间内允许农户对其进行占有和处分。
    2、承认宅基地使用权的在市场上流转的合法性
    宅基地在使用过程中,能为农户带来一定得收益,但是如果不允许宅基地使用权进行流转,这部分收益无法度量,且难以体现出宅基地使用权是农户享有的特殊资产。承认宅基地使用权流转的合法性,就是承认农户拥有使用和处置宅基地使用权的权利,发挥宅基地使用权真正的财产性功能。
    3、取消对农村宅基地使用权利益主体的限制
    我国现行的宅基地使用权仅允许在村集体内部实现流转,带来的经济利益较为有限,不能带动完全的市场流转,实现土地和宅基地使用权的优化配置。面对市场的整体需求,应放幵对宅基地使用权利益主体的限制,允许有需求的政府、企业组织、经济个人和其他的村集体经济组织以利益驱动为主导,和农户进行沟通协商,在双方达成的共同意愿下进行市场买卖行为。因此,应修改《土地管理法》、《物权法》和《担保法》等相关法律法规的条文,放开对宅基地使用权需求方的限制,允许宅基地使用权在不改变土地用途和性质的条件下进行城乡之间、乡镇之间自由流转。

通过科学合理的规划宅基地的落地及登记政策,强化村集体的监管力度,实现宅基地使用权的集约利用。这需要从以下三点着手:第一,培养一批具有高素质管理才能的领导班子,突破传统的观念,采用强硬手段不畏当地的传统习俗或家族势力,依据法律对违规的宅基地使用进行拆除和整体规划,要培养一批勇于创新的领导团队,大刀阔斧的对现存不合理现象进行整改,达到村镇规模效应；第二,制定完善的实施细则,在农户将宅基地使用权参与流转之后,及时对其拥有的宅基地土地依法收回或是处置,避免有法不依、宅基地仍然闲置的现象存在,实现资源的整合利用,在制定细则时要因地制宜、统筹安排,不仅考虑交易过程中的交易行为,更要为让渡使用权的农户提供交易后的流向及保障进行详细规划；第三,管理过程中要建立宅基地使用权登记制度,落实到户,为符合条件的农户发放宅基地使用权证书,要对农户拥有的宅基地实行实名制,对不合理存在的宅基地使用坚决回收,保障集体内部农户拥有宅基地的数目一致,保障农户拥有社会资源的的公平。
（三）因地制宜,出台有针对性的辅助政策
不同地区农户在作出流转行为时,采用的形式不同,中间可能产生的问题也不尽相同,因此要具体问题具体分析,保障宅基地使用权流转时农户的利益。一些地理位置优越的地区,经济繁华,住房需求旺盛,农户进行出租的行为活跃,在此过程中,政府要注意两方面的问题。第一,要严格审查符合出租的条件,保障农户进行出租后农户仍然有居住能力,明确外出居住人口与农户家庭人口总数之间的比例条件,符合一定比例的农户可以进行房屋出租,防止一些老人和无劳动能力居多的家庭,农户为了获取房屋出租利益,不履行赡养义务,造成社会问题的产生。第二,不定期对新建房屋的建造规模和房屋的承载能力进行审查,杜绝因出租收益的剌激效应,农户不断加盖楼层,增加租房的总面积,导致罔顾房屋承载力和人身安全事件发生。
由于政府行政目标作用,一些地区鼓励集体村庄进行宅基地置换,农户作出置换行为时需考虑自身利益,政府政策应从以下三方面进行规范引导。第一,规模建造,降低生产建设成本。在进行宅基地置换时,政府应对置换后的村庄进行统一规划,集约建造房屋,帮助村集体与材料供应商和生产建造工人谈判,以规模生产为条件,降低农村集体在建造新农村时的房屋建造成本,降低农户进行房屋购入时的成本。第二,提供政策补贴,引导金融机构进入农户购置新房的过程中来。对于短暂期限内购置新建房屋有困难的农户,政府根据相关的政策,以担保人的身份,帮助农户从金融机构获得一定的资金,保障农户的基本居住和生存条件。第三,一方面,改革户籍制度,打破城乡二元经济结构,鼓励外出居住农户在居住地安家落户,加强科学文化建设,提升农户的整体文化素质,打破传统守旧的“落叶归根”理念；另一方面,政府加大对置换后土地及房屋规划的宣传力度,为农民解决后顾之忧,并要落实相关政策,提高农户对置换的信任度,增加农户置换的信心。

当前,我国正在建设社会主义新农村,推进城乡一体化进程。随着农村社会经济的不断发展,农村上地不断升值,农村宅基地使用权的价值也不断提高,农村宅基地使用权流转是不可回避的问题。我们应该认识到农村宅基地使用权流转问题的重要性,对农村宅基地使用权流转进行疏导,而不是一味禁止其流转。现行的农村宅基地制度在我国计划经济时代对我国农村社会稳定,农村的经济建设发挥了巨大作用。但是,改革开放至今,我国农民的生产生活水平发生了很大的转变,农民不再固守原有土地,单一进行农业生产。大量农村剩余劳动力向城市流动,农村的“空心村”、一户多宅现象普遍存在,城乡建设用地资源的矛盾已严重影响到城乡人口的生产生活质量。农业生产已不再是农民安身立命的基础,宅基地上房屋使用的效率也逐渐弱化,宅基地使用权的市场化流转已是大势所趋。笔者认为,宅基地使用权市场流转迫在眉睫,在流转过程中,基于农户的弱势群体地位,应充分考虑农户的行为决策因素,确保农村宅基地使用权流转的平稳有序进行。
  
 
  
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