论我国教育领域社会行政管理的发展

  摘要：国家与社会的分化和不断成长的市民社会互动发展，促进了社会公共组织的生成与发展，社会行政应运而生。 社会行政应用到我国教育领域，促进了教育行政主体本体的重构，也激发了我国教育行政体制的创新。

  关键词：社会行政；教育行政主体；社会行政主体
 

 

  （一）社会行政的产生

  “行政”即执行与管理，通常被界定为对国家政务或国家事务的管理。国家行政通常是指 由行政机 关代表国 家来 实 施 各种行政行为，其触角触及社会生活和经济生活的各个领域，可谓“全能型”政府。 但事 实表明，政府不是 万能的，对 于当代社会生活 和经济生 活越来越 复杂而 且 专 业性很强的各项管理活动，不可能且也没有必要全方位垄断。国家行政机关将一部分专业性很 强的社会 管理事务 从其 原有 的职能范围中分离出去，依照法律法规授权或委托给专业性社会组织，并由其进行监督和 规范化管 理， 这就是 社会 行 政 的 雏形。社会行政是由有公共管理职能的社会组织依据授权，对特定社会关系以及社会发展中所出现的社会问题， 进行组织、实施、监督等活动的总称。社会行政 产生于国 家 与 社 会 的 分 化和不断成 长的市民 社会互动 发展 的 过 程中。 一般认为，“英国 1834 年颁布的 《济贫法》 在推动 社会行政 问世并 逐 渐 兴 起的 历 史 中 掀 开 最 早 一 页 ，也 是 工 业 革 命早 期 以 立 法 形 式 对 贫 困 问 题 的 直 接 回应”。 进入 20 世纪以后，日益活跃的社会组织经历 了一系列 变迁： 从只 关 心 部 分社会成 员的特殊 利益扩大 到让全 体 社 会成 员享受普 遍利益； 从 传统的 私 人 领 域发 展到新 兴的公共 领域； 从追 寻 个 体 权利 发 展 到 按 照 公 益 的 需 要 培 育 社 会 权力。 与此同时，各国对政府行政体制推动了持续性 地改革， 不 断分化出 一 些 原 属于政府 的行政职 能， 授权给 社 会 公 共 组织，逐 渐 形 成 现 代 意 义“社 会 行 政”的 概念 ， “即 从 简 单 的 公 共 与 私 人 领 域 大 分法、 政府 部门与 非政府部 门的 关 系 推 展到 个 人 参 与 公 共 生 活 领 域 的 公 民 权 范畴， 将 社 会 弱 势 群 体 的需要同公民参与及社会整和加以联系”。

  （二）社会行政的域内发展

  社会行政 在我国的 兴 起 和 发 展 有 着特定时代背景。 通常认为，市场经济条件下社会 行政得到 广泛发展 是因为 政 府 和市场 在经济 和社会生 活的管理 中存 在 缺陷和不足。 对于政府而言，由于信息不对称，其提供的公共物品及服务不一定能完全符合公众的意愿和 利 益， 政 府 听 不 到来 自公众最 真实的声 音； 而对 于 市 场 而言，由于自 身的特点，对大众需 求的反馈有滞后 性和盲目 性， 政府和 市 场 在 提 供私人 或公共物 品上， 都可 能导 致 职 能 失灵。 政 府为了 使社会政 策更好 地 满 足 社会 公众特 别是特殊 群体的需 求， 急 需 一个 承 接 政 府 与 市 场 公 共 职 能 的 平 台 ，社会行政主体应运而生。 “而我国社会行政的 起 源 不 是 对 市 场 经 济 失 灵 的 反 应 ，是对计划 经济向市 场经济转 化过程 中 出 现问 题 的 反 应，如 对 民 主、自 由、人 权 的 渴望，对 腐败和 滥用权力 的抵制，对 官僚 主义和效率低下的反省。 市场经济条件下，利益主体 日益多元 化， 维护不 同 群 体 的利益不 能仅靠政 府， 需要建 立 相 应 社 会组织。 当社会利益主体发展得足够强大，政府在转 变职能中 不断分权， 二 者 结 合促 使 国 家 与 社 会 关系重构， 社会行政 就此有了巨大发展空间”。社会行政的崛起，无论是对于完善行政组织的职能、 丰富行政组织的形式，还是对于 扩张行政 组织承担 行政 任 务 的 途径、拓展当代 行政行为 的类型，都 起 到 了不可替代的积极作用。中国正处在深刻的社会转型期，在新公共管理运动的推动及影响 下，政府逐 步转变职 能，将专业 性 较强领域授权给社会组织或中介组织管理，以提高行政效能，促使各类社会组织长足发展。 目前，我国各种类型的社会组织在教育、文化、科技、慈善、社区服务 等领 域都发挥着重要作用，社会行政也随着社会组织的多元化渗透到各领域。 那么，社会行政在我国教育领域有怎样的发展呢？笔者以下就这一问题进行探讨。

  （一）促进教育行政主体重构

  中国自改革开放以来，确立了市场经济 体制，社 会行政得 到发展，国 家不再 对社会与经济生活完全控制，社会公众为了维护自身利益， 要求发出自己的声音，纷纷组成了各种类型的公民社会组织，这些活动运用在教育领域，使得社会行政性质的教育中介组织产生并得到发展。教育中介 组织的 产 生 促 进 了 教 育 行政主体的重构，其职能在相关法律、法规、政策中得到进一步明确和细化。中共中央国务院《关 于深化教 育改革、全 面推 进 素质教育 的决定》中 肯定了“非 政府组 织 和社会 中介机构 在诸如高 中及以 上 教 育 的办学水平评估、人力资源预测和就业指导等管理服务领域可以发挥作用”（见该《决定》第十一条第二款）。 国务院《关于中国教育改革和发展纲要的实施意见》中明确提出“为 了保证政 府职能的 转变，使 重 大决策经过科学的研究与论证，要建立健全社会中介组织，包括教育咨询决策研究机构、 高 等学校设 置和学位 评 议 与 咨 询 机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构，发挥社会各界参与教育决策与管理的 作用”（见该 《意见》 第十 四 条 第 二款）。 2008 年中共中央《关 于深化行 政管理体制改革的意见》中强调深化改革要以政府职能转变为核心，重申“四个分开”的要求，即“加快推 进政企分 开、政资分 开、政事分开、 政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发 挥公民 和社会组 织在社 会 公 共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品”（见该《意见》第三项内容：加快政府职能转变）。《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010～2020 年）》 在第 十 七 章“管理体制改革”中提出“培育专业教育服务机构。完善教育中介组织的准入、资助、监管和行 业自律制 度。 积极发 挥 行 业 协会、专业 学会、基金 会等各类 社会组织 在教育公共治理中的作用”（见该 《纲要》第四十七条第三款）。社会行政 性质的教 育 中 介 组 织 的 产生使政府教育管理职能转变，改革由内部扩大到外部。如今我国的国家教育行政机关已经不是唯一合法的教育行政主体了，虽然 它仍然是 最重要、 最 根本 的 行 政 主体，但随着社 会的发展，公众参与 公共 事务管理不断深入发展，其他公共组织或法人机构在特定条件下，也能依法拥有某些代替国家从事教育行政管理的职权，共同致力我国教育事业的发展。

  （二）激发教育行政体制创新

  教育行政 体制是国 家 宏 观 教 育 管 理体制，是国家对整个教育宏观的办学体制和国家对各级各类教育的管理体制，是国家 管理教 育事业的 组织体系 和相关 制 度的总称。 教育行政体制不是一成不变的，它 会随着社 会的发展 而做出相 应的 变 革以适应教育发展的趋势。社会行政的发展为教育行政体制注入了新的内容。 “全球经济增 长速度逐 步放缓使 就业危 机 成 为世界性难题”， 教育行政体制必须做出适应社会需要的变革。

  1． 教育行政 主体本体 重构撬动 教育行政体制创新

  传统的行 政主 体 理 论 把 行 政 主 体 狭义 地界定 为政府机 关， 认为除 此 以 外 的组织都 不能成为 行政主体。 在 改 革 开 放以前，包 括改革 开放初期，我国实行 计 划经济 体制， 国 家与社会 管理活 动 受 到 早期 行政主 体本体观 的影响， 在 教 育 领 域完全使用“教育行 政机关”代 表教育行 政主体。 然而，随着当代 社会生活 的 发 展，人 们逐渐 冲破这种 狭隘的认 识， 对 这 种“唯 国 家 论” 的 本 体 观 从 理 论 上 发 出 质疑。 “以黑堡 宣言为 标志，西方 行政 学 确立 了 由 传 统 行 政 学 向 公 共 行 政 学 的 转向， 越来 越多的 学者基于 国家 与 社 会 管理领 域出现的 一系列 新现象， 开 始 倾 向于 将行政活 动看作 相关主体 在国家 领 域和 社 会 公 共 领 域的管理 活动， 为彻 底突破传统本体观铺平道路”。中国市场 经济 的 确 立 破 除 了 国 家 对经 济和社 会生活的 绝对控制， 原 有 的 高依赖关 系被分化， 逐渐出现 了 公 民 社 会与 政 治 国 家 分 立 与 互 动 的 发 展 趋 势 ，同时， 社 会群体 利益分化 导致进 入 社 会 矛盾多发期。 代表不同利益的公众，为维护自身利益， 各自组成 不同类型 的 社 会 组织，其中 有些甚至 还获得了 法人地位，在公 共 生 活 中 主 动 担 负 起 社 会 管 理 角 色 。这些 变化在 教育行政 活动领域 的最 初 表现就是 原有的那 种由国家 高度控 制 教 育的 行政管理 模式开始 逐步松动， 出 现 各类 教育非 政府组织 和中介组 织。 社 会 行政性质 的教育中 介组织的 产生打 破 了 原有 教育行政 主体的结 构， 撬动 了 教 育 行政 体 制 的 创新， 也符 合教育行 政体制创新的潮流和趋势。

  2． 社会行政 的发展推 动教育行 政体制创新的新方向

  教育行政 体制的核 心 元 素 包 括 教 育行政主体、教育行政权力、教育行政职能。其核心问题是主体、权力和职能以何种性质、形 态及方 式组合，并 据此开展 教育 行政活动。当前我国教育行政主体已不仅仅是国家教育行政机关，各类教育公共组织或中 介组织也 可以依法 拥有特定 的 职 权从事教育 行政管理，“实现教育 效益最 大化，带动我国教育现代化建设”。新主体的加入会给 原有的教 育行政体 制带 来 一 系列新思路和新命题。

  （1）权力分配问题

  教育行政 体制 的 核 心 是 国 家 教 育 行政权力结构。 包括行政机关上下级之间、同级之间、 机关内部 及与各类 学 校 之 间的各种权力分配关系。 最初，中国完全通过教育行 政机关管 理教育行 政 事 务。 后来， 一些 具有独立 的权利义 务 主 体 地 位的教 育社会组 织和中介 组织逐渐 被 设 置为行政主体。它们的权力从哪来？ 权力的内容是 什 么?权力在 什 么 情 况 下 会 丧 失？与原有 的教育行 政主体是 平分权 力 还 是独 立享有某 些权力？ 目 前教育 行 政 主 体除教育行 政机关外， 占多数 的 是 法 律 授权主体 和行政授 权主体， 但 它 们 与 教 育行政 机关都有 着千丝万 缕的 联 系， 在 进行 教 育 事 务 管 理 时 易 产 生 垄 断 和 腐 败 。因 此， 如何 使社会行 政性质的 教 育 公 共组织和 中介组织 在进行教 育事 务 管 理 过程 中，既 有 权 力，又 不 滥 用 权 力，也 不 受其他 权力左 右，保持公 平、公正、高 效、有效， 这 是我国 教育行政 体制 改 革 创 新 必然面临的命题。

  （2）主体地位问题

  随着政府职能转变，教育事务中专业性强的事务由社会专业组织来承担，政府通过 委托等形 式把行政 管理事 务 交 给 社会民间组织去办理。这些组织与教育行政机关及行 政相对人 之间会形 成 怎 样 的 关系呢？ 各自的权利义务如何分配？ 这些社会行政主体的法律地位该如何界定？这些社会行政 主体既扮 演着教育 行 政 权 力 的行使 者，也是监 督、制约政 府行政行 为 的监督者，还是受政府管理和监督的行政管理相对人。社会行政性质的教育行政主体在扮演这 些角色的 过程中处 于 何 种 法 律地位？ 公法人？ 私法人？ 社团法人？ 公务法人？如何承担责任？如何提高公信力？这些都是社 会行政在 教育领域 的 发 展 应 得到明确的命题。虽然目前学界对此也有研究，但还未 能系统化，没能上升 到立 法 层面。 此项研究是动态的发展过程，也将是相当艰巨的过程。

 

[1]龚怡祖.当代教育行 政原理[M].北京大学出版社,2009.
[2]熊跃根.论国家、市 场 与 福 利 之 间的 关 系———西方社 会 政 策 理 念 发 展 及 其反思[J].社会学研究,1999(03).

[3]钟艳君.浅析社会行政的发展对教育行政主体观的影响[A].第三届全国农林院 校教育 科学类研 究生学术 论坛 论 文 集[C],2011.

 

作者：钟艳君   单位：南京信息 工 程 大 学 公 共管理学院；