城镇化进程中社会行政管理改革的新维度

  [摘要]中国城镇化进程已经加速，厘清城镇化进程中公安行政改革创新的向度，需要破解城镇化确定的公安行政改革创新要义、公安行政改革创新面临的挑战以及公安行政改革创新的突破点。中国特色城镇化要求公安机关在管理体制机制变革、理念转变、保障民生和民意引导警务模式构建、现代警务机制建设、适应城镇化需求的矛盾协调与维稳机制建设、信息资源共享型的警务合作机制创新等方面大胆实践和探索。

  [关键词]城镇化；公共安全；行政管理

 

  中国的城镇化进程已经加速，厘清城镇化进程中公安行政改革创新的向度，有三个至关重要的问题需要破解：一是城镇化确定的公安行政改革创新要义，这一点事关公安行政改革方向与城镇化发展一脉相承的问题；二是公安行政改革创新面临的挑战，这一点关系到公安行政改革与我国城镇化密切吻合的问题；三是公安行政改革创新向度，这一点事关为城镇化进程提供服务和保障问题。为了切实加快我国城镇化进程，公安机关已经从两个方面加大了改革力度，连续出台深化公安行政改革新举措。2014年7月24日国务院发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，这次户籍制度改革，打破城乡二元经济格局，这不是一个单纯的户口迁移问题，而是一个涉及各方面的社会管理体制变革问题，公安机关作为户籍管理的职能部门，具体承担相关配套改革措施的落实工作，因此这项行政改革任务艰巨复杂，意义重大；2014年7月25日公安部党委集中推出了涉及公安机关户政、边检、出入境、消防、监所、道路交通管理等方面的十六项便民利民措施。2014年12月30日在京召开的中央全面深化改革领导小组第八次会议对全面深化公安改革等问题进行了研究。上述表明，与加快城镇化改革相适应的新一轮公安行政改革已经全面拉开序幕。

  尽管“城镇化”一词在我国学术界有不同的释义，但有一点共识就是城镇化一定是人类生产与生活方式由农村向城市的转化。国际上衡量城市化水平的指标主要是城市化率。中国特色“城镇化”体现出三个突出特征：一是农村人口在空间上的转换；二是非农产业向城镇聚集；三是农业劳动力向非农业劳动力转移。2014年7月30日国务院推出户籍改革制度，作为承担社会管理重要职责的公安机关，在城镇化进程中究竟应当做好哪些准备，如何选择公安行政改革创新的方向和发展路径，及时跟进城镇化发展的步伐，这是一个亟需理性思考和大胆探索的时代命题。笔者认为，公安行政改革创新的要义是：始终坚持问题导向、民意引领，紧紧抓住民生保障问题，立足促进和服务于城镇化发展需要，着力提升公安机关的治理体系和治理能力建设，善用法治思维方式处理解决城镇化进程中的社会矛盾和问题。公安行政改革创新方向主要涵盖四个要点：一是时间的持续性。城镇化是一个过程，公安行政改革也必须是持续的、不间断的过程，在时间上公安行政改革要将阶段性措施与长期规划相统一，渐进推动。二是空间的特定性。选择公安行政改革内容和区域，必须与实施城镇化的具体地域相契合，以公安机关法定职责为己任，以行政区域的城镇化发展为公安行政改革主体内容。  三是发展的民生性。城镇化导致农村产业结构亦工亦农，非农为主；在农民生活方式上表现为亦土亦“洋”，以“洋”为主，亦新亦旧，以新为主；在人口结构上实现农民身份向城市居民身份转变；在社会结构上城市居民将引领城镇发展方向并形成新型人口规模。基于上述特征的公安行政改革必须以城镇化中民生需求为主线，它既是城镇化发展的有力保障，又是城镇化发展的动力机制。四是本质的服务性。中国特色城镇化在于重点发展小城市和小城镇，围绕提高城镇化质量上做文章，公安行政改革创新的价值追求应当是服务为本，积极有序推进农业转移人VI市民化作为户籍制度改革重要任务之一，就是要因势利导、趋避利害，建立并逐步完善新型的人口管理和服务体制机制，积极引导城镇化健康发展。

  我国城镇化已进入中前期阶段，也就是加速发展城市化阶段，在该阶段公安行政改革将面I临如下严峻挑战：
  (一)农村人12转移为城镇人口容易引发社会隐患
  以2014年推出的户籍制度改革为例，其目标是要将1亿左右的农业转移人VI及其他常住人口在城镇落户，变农业人口为非农业人口，直接的反应是就业带动、保留地权、渐进落户。2013年底，全国农民工总量是2．69亿，其中外出农民工是1．66亿，2014年6月底，外出农民工已经达到了1．74亿，比上年同期增加了307万，总量保持稳定增长，增幅有所下降，区域分布也有新变化，中西部农民工的增量快于东部，从产业分布上讲，主要在制造业、建筑业和服务业就业，但服务业的比重近年来逐步上升。据此，我们可以预见本次户籍制度改革必将推动城镇化发展过程，较大的流动人口给城市就业、交通、教育、医疗、养老、保障性住房、社会治安，甚至警力不足等方面都带了压力和忧患。人口聚集、经济活动活跃、经济结构转变、教育需求增加、社会管理体系不健全等问题凸显。以深圳为例，作为中国城镇化的先驱，从建设之初的30万人口基数在30年间急速蹿升至1500万。2010年初美国《福布斯》杂志公布了世界人口最稠密城市排行榜，深圳以17150人／平方公里的人口密度名列全球第五位，远超上海的12400人／平方公里及北京的1 1500人／平方公里，并且把传统意义上的“密城”香港、新加坡都抛在了身后。作为户籍人口与流动人口倒挂最为严重的特大城市，深圳早在20年前就开始探索新的人口政策，“深圳模式”的户籍改革重点即是力图破除户籍与福利的绑定，将让更多深圳人享受到政府提供的公共服务。中国正在全面加快城镇化进程，以户籍制度改革为先行，以深圳经历为案例加以研究，对于整体推动公安行政改革创新具有参考价值和意义。

  (二)人口集聚引发新的城市问题

  “城市病”就是人口及相关发展要素向大城市过度集聚而引起的一系列社会管理和公共服务问题。城市病表现出人口拥挤、交通拥堵、环境污染、住房困难、安全环境恶略等社会问题，而这些社会问题之间又存在一定的关联性，哪一方面解决不好，都可能引发社会安全风险、社会秩序恶化，治安隐患增加等。我们仅以北京市为例，2010年年底北京市常住人口总数近2000万人，大大突破了北京“十一五规划末常住人口1625万人的控制目标，同时已经提前10年突破了国务院批复的《北京城市总体规划2004_2020)》确定的到2020年北京市常住人口总量控制在1800万人的目标。根据第六次人口普查的数据显示，北京常住人151与10年前相比增加604．3万人，平均每年增加60．4万人，年平均增长率为3．89％。我国在今后很长一段时间内，城镇化水平仍然会保持一个较快的增长势头，人1：3密集、城市居民生活质量的下降、交通拥挤、资源紧缺、就业压力、环境污染、福利保障体系不健全，加之城镇化发展中面临着经济发展期待新增长点较为困难，各种矛盾引发的突发事件对社会、经济秩序造成冲击，国际金融危机使经济发展遭受影响，社会保障体系不完善影响到公民合法利益，农民工返乡对城市发展产生新的问题，城市社会公共安全危机再度引发市民广泛关注，发展循环经济与加强环境保护问题突出，推进改革中的政府职能转变和建设服务型政府任务必将加剧。上述诸多方面均与公安机关行政管理与执法活动有着千丝万缕的联系，尤其是新兴城镇的流动人口管理、两抢案件打击、道路交通管理、侵财类犯罪侦破、社区警务建设、物流业安全管理、打击电信诈骗、对黄赌毒案件破获、重点地区社会治安防控等都将成为公安机关警务活动的重点内容，当然也是公安行政改革创新的重点。

  (三)就地型城镇化依然会出现新的社会安全问题

  就地型城镇化也是我国推进城镇化建设的典型模式。所谓就地型城镇化意指在原来的农村地区，在并无城市直接作用和影响的情况下，由于某种资源的发现和开发，也可是因为道路交通开发引发生产结构的变化，使得农民脱离土地从事非农业生产，农村地域进化为城市地域的过程。如资源型建设的四川攀

枝花、黑龙江大庆；铁路枢纽型建设江西鹰潭、湖南怀化市；新兴产业型的福建石狮、浙江龙港等则都是农村产业结构变革所引起的生活方式、居住方式变化新型城镇化，这也是农村走向城镇化的主要方向。由于经济社会管理权限没有相应改变，城乡分割的“二元”体制阻碍仍然严重，农村集体经济体制和土地制度创新滞后，户籍制度改革尚未到位，社会公共服务体系不够健全，导致农民“弃土”动力不足，“两栖”现象较为普遍，加之户籍政策、劳动就业、农民集体资产管理、教育、医疗和社会福利保障等方面的制度壁垒还难以破解，由此引发新的社会治安问题会影响城镇的

进一步发展。

  (四)城镇化进程加快引发犯罪率上升

  随着城镇化进程的日益推进，流动人口的犯罪问题成为新建城镇不容忽视的社会问题。在城市中的旧城区、地下空间，以及城乡结合部人员结构复杂、安全管理薄弱，治安状况差，这就为实施犯罪、转移销赃和逃避打击提供了环境条件。在对违法犯罪打击不力的情况下，黑恶势力也会乘虚而入，横行乡里，称霸一方。此外，城乡结合部又是“四害”(害百姓、害家庭、害社会、害国家)、“四黑”(俗称“黑作坊”、“黑工厂”、“黑市场”、“黑窝点”)、色情、毒品交易的积聚区和高发区。在城镇化进程中，人El的流动也因一定的血缘、地缘关系，导致一定范围的人员，在一定的区域范围内聚集，或实施具有一定地缘特征的违法犯罪行为，或形成规模性群体事件。我们以湖南岳阳市为例，2014年1至6月底，公安机关共计接处警26794次，破获刑事案件562起，查结行政案件1202起，打掉黑恶团伙3个，抓获各类违法犯罪嫌疑人1976人。再看全国公安机关，2013年仅110接警中违法犯罪案件达到11 12万余起、治安事件169万余起、火灾事故25万余起、交通事故946万余起、公民求助1361万余起、走失寻人43万余起。公安机关出动警力2．1亿余人次，出动车辆船只8539万辆(艘)次，破获各类刑事案件135万起，抓获犯罪嫌疑人97万余人，救助群众486万余人次。

  (五)城镇化进程加快将全面挑战公安机关履职能力

  在我国加快推进城市化进程中，下例社会问题对公安机关履职能力提出挑战：一是社会结构、社会组织形态发生变化，需要公安机关对社会治理理念、模式、体制、机制做出相应转变；二是社会流动加快、非政府组织增多、社会人增加、公民社会日渐形成，影响社会稳定因素增多，公安机关职能履行带来更多新问题，职责定位是历史发展中的新课题；三是社会经济结构转变、城镇与农村就业人口增加、失业几率相应增长，影响社会安全稳定的因素不断加大，需要公安机关不断提出警务管理新机制；四是城乡二元结构的户籍制度格局打破，由此引发福利保障制度在政策上尚未形成惠及更多新型市民的缺位，“一城两制”、“一村两制”、“一家两制”、人户分离现象在较长时间内依然存在，给公安机关的人口管理、社区管理、社会治安综合控制带来全新的困难；五是伴随着网络技术和新媒体的不断发展，特殊人群不断增多，破坏社会秩序、侵害公民财产安全手段和案件不断增多，为公安机关工作增加强度和难度；六是新的社会组织、行业管理、新型社区管理、物业管理及其资源配置不均等不断引发信访、拆迁、征用、地摊、民生保障纠纷，导致群体性事件频发，影响安定团结和社会稳定；七是社会分配制度不均、物价、房价、教育、就医、生活成本提高等方面压力，诱发人们社会不满情绪、报复社会的极端暴力行为时有发生；八是随着司法制度的改革，刑释解救人员、重点人口监管、特殊人群社区矫正和帮教安置措施相对滞后，社会治安综合管理治理体系尚不健全，公安机关基层基础工作难度加大；九是深化行政改革、扩大开放，社会转型、经济转轨等贫富差距、腐败现象频发、权钱交易和职务犯罪涉案价值数额日益加大等现象在短时间难以得到根本性转变，仇官、仇商、仇富、仇警、仇社会等极端现象不断出现，甚至引发暴恐案件等恶性刑事犯罪频发；十是治安案件、刑事犯罪发案率居高不下，国内外、境内外敌对势力的渗透、破坏活动不断，民族矛盾引发的社会安全问题，恐怖活动不断变换的方式和手段等将传统和非传统犯罪现象交织一起，社会安全形势依然严峻。

  新一轮深化改革和加快推进城镇化进程，我们需要明确怎样才能履职好公安机关首要职能，需要理性审视发展中遇到的问题和困难，需要坚定公安行政改革创新的信心和勇气，需要厘清城镇化进程中公安机关长期重视和近期亟需解决的问题。公安行政改革创新就是要在城镇化发展中建立起新型的社会安全理念和安全秩序，它既是执政理念，也是工作模式。因此，公安行政改革创新应坚持问题导向的思路，在突破口的选择上应与城镇化进程中遇到的问题保持节点的一致性，目的的一致性。具体说，深化公安行政改革创新向度应主要体现在八个方面：

  (一)公安行政管理体制机制变革

  立足城镇化进程中社会安全管理实际需要，从整合警力资源、优化警力配置、改革公安行政管理体制、组织机构、管理运行机制、勤务指挥模式人手，建立科学、务实、高效的公安行政管理新模式。

  (二)公安行政管理理念转变

  建设法治公安，提升法治思维意识，坚持依法行政，牢固树立人本理念和服务理念，转变公安行政服务方式，坚持问题导向、民意引领，大力推进“四项建设”，着力提升维护社会稳定、促进公平正义和服务人民群众的能力和水平。特别注重把城镇化进程中民生基本需求作为开展公安工作创新的突破口和“指挥棒”。

  (三)公安行政管理流程的精细化

  公安行政管理流程的精细化在于，建立刚性的公安行政管理制度和机制，明确公安行政管理行为规范，完善并强化责任的落实，提升公安行政管理的执行力。尤其是在满足民意需求的勤务管理上实现程序、过程的精细化。

  (四)建设民生引领、民意引导的警务模式

  公安行政管理坚持以“民生引领、民意引导”的思路，就是要重点关注外来务工和农转非新居民的期盼并以此作为警务创新的方向，从解决百姓最急需、最现实的问题人手，积极利用网络平台，精心策划，开展网上网下互动，全力为群众办实事、解难事、做好事，真正把警务工作想在百姓遇到问题和困难之前，将警务工作做到百姓心头，真正体现民生主导警务方向，民意引领警务行动，扎实推进“和谐安民、畅通便民、措施护民、警务利民、执法为民”民生警务工程。

  (五)建设贴近城镇化的现代警务机制

  提高城镇化进程中社会治安的掌控能力，特别要提升预警、侦查、打击、防范和控制的一体化水平，构建紧密贴近现实的现代警务机制，在加大警务综合信息平台建设基础上，完善大数据环境下的信息整合分析系统，继续提高警务电子化水平、视频监控、网络化巡逻、新建城镇社区警务管理系统、社区警务基础信息数据库等平台建设，同时还要发挥好社会组织和民间力量作用，提升社会治理效能。

  (六)建设适应城镇化需求的矛盾协调与维稳机制

  紧紧围绕各个地区在推进城镇化进程中遇到的社会治安问题，创新行之有效的、适宜地区特征的社会矛盾协调机制，意见畅通表达和利益诉求渠道，以确保人民群众合法权益得到有效维护，确保各类矛盾纠纷得到及时化解处理，确保各类群体性事件、群众集体访和安全事故得到稳妥处置，确保社会大局持续和谐稳定。

  (七)建设信息资源共享型的警务合作机制

  以信息化建设为基础，围绕动态平衡、犯罪控制、快速反应、问题导向和成本效益等核心执政理念作指导，建立一套动态社会环境下有效打击、防范、控制城镇化进程中的违法犯罪警务模式，实现以快制快，以动制动，动静结合，打防结合的社会治安的全时空控制体系，提高驾驭社会治安局势的能力，同时引入网格化动态巡查、警情全域跟踪监测、实时动态研判、警种协调有序、部门合作顺畅、指挥高效灵活的快速应急反应警务合作机制。

  (八)建设适应城镇化需求的勤务运行机制

  新型城镇化建设，需要打破传统的以户籍为主要依据布局勤务的静态、封闭管理模式，建立适宜城镇化建设中动态需求的有效打击、防范、控制违法犯罪新型勤务模式，实现对社会治安的全时空控制，按照平时勤务以防范为主，战时勤务以警情主导，遵循警力跟着警情走的科学布警要求，转变思维定式，建立具有地区特色的城镇基层勤务制度，大力实施弹性工作制、错时工作制、主副班制等新的勤务模式，打破警力与警情脱节的局面，通过警力下沉，勤务行动前移，勤务方式转变，使公安工作变被动坐等为主动出击，及时妥善处理、化解城镇化发展中出现的社会治安问题。除此之外，还要加强科学务实的警务绩效评价体系建设、加强以网络平台技术为支撑的微警务建设、加强警务实战化、公安机关队伍管理正规化和现代化建设等。

 

[1][美]诺瑟姆．城市地理学[M]．北京：商务印书馆．1995．

[2]国家发改委副主任徐宪平在“2013年中国城镇化高层国际论坛”上讲话[EB／OL]．国家发改委网站．http：／／ghs．nfrc．gov．cn／gzdt．

[3]魏永忠．网络警务概论[M]．北京：中国法制出版社．2013．

[4]张光，魏永忠．城市化进程中警务改革与创新[M]．北京：中国人民公安大学出版社，2013．

 魏永忠杨晓宁