P县环卫市场化项目案例中政府购买服务绩效研究

随着经济的不断发展，公众对服务的多样性需求将不断增加。为了增强公共服务的供给能力，提高公众对服务的满意度，就要求政府要对自己的职能进行及时转型。同样，因为建立服务型政府的要求，推动政府购买服务模式的的不断创新和发展就显得刻不容缓。为了政府购买服务的工作效率和社会效益得到保障，相应的政府购买公共服务绩效评价工作也逐步开展和深入实践。政府购买服务绩效评价是一个综合的、系统的、动态的、客观的过程，政府在对购买的公共服务项目进行绩效评价时，应将政府主导的观念转变为社会主导。政府应在实事求是的基础上，按照以人为本、科学合理的理念建立绩效评价体系，对购买服务项目进行综合全面的绩效评价。综合的绩效评价体系、多元评价主体、全面绩效评价标准和科学的绩效评价指标是保证政府绩效评价的重要条件。
1 绪论

1 Introduction

1.1 研究背景（Background and Significance of Research）20 世纪 70 年代末 80 年代初，在西方国家当中产生了一种新公共管理运动，其以社会力量来承担公共服务为主要内容，在这场运动中，首先开展的是较为简单的公共服务改革，诸如城市绿化，垃圾处理等，并以此作为试点，然后逐步扩展到环保，社会保障，政策开发等方面。之后不断地与各种公共管理理论的演进形成呼应，在其发展演化的过程中逐渐形成三个阶段，即市场化阶段、社会化阶段和回流阶段。西方各国政府推行购买公共服务这一方式已经过了几十年的发展，现在已经成为西方国家提供公共服务的主流模式，但与公共服务市场化相关的争议和问题也一直存在；尽管该领域累积的经验日益丰富，但是随着理论的不断发展与实践探索的不断深入，公共服务市场化的发展也给西方国家带来了现实的困境和新的挑战。以市场化为导向的西方国家的公共服务改革，主要通过两种方式来实现：第一是通过民营化改革破除有关国家垄断的行业；第二是通过对将政府提供的公共服务转为市场力量以合同形式承担服务提供的模式。在上世纪 90 年代，西方很多国家已经在公共服务私营化中积累了很多实践经验，中国随着社会经济的发展，公共服务的市场化改革也开始提上日程。2002 年，《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》下发，其中要求“要推动市政建设的市场化进程，利用特许经营权制度将社会各主体参与到其中”。2013 年 9 月，出台了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，落实此前国务院对于“将社会力量引入更多公共服务领域，推动政府购买服务快速发展”提出的要求与部署，意见中对政府购买服务的方向和大体规范进行了规定。此后，各相关部门根据自己的职责出台了相关制度文件，分别作出了政府购买服务的具体要求和规范。2013 年 11 月，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调，要将竞争机制引入政府购买服务委托和签订合同的过程中去，保证社会力量的公平竞争。2015 年 1 月，国务院出台了《中华人民共和国政府采购法实施条例》，条例明确了保障政府自身运行所需服务和向社会公众提供的公共性质的服务都要纳入政府购买服务的范围，并按照政府购买服务相关政策文件规定进行政府采购。尽管目前我国已经相继制定和出台了很多政府购买服务改革合实施方面的规范性文件，但在立法层面依旧不够健全和完善，因为不同服务类型需要采用的购买模式会有差别和特性，同时不同地区因经济发展和社会背景的不同也需要根据实际情况有一定自主权的推行政府购买服务。

1.2 研究意义（Significance of Research）

从政府的视角看：政府购买服务模式的使用和推广能够节省政府开支，提高财性资金使用效益，提升政府执政信用。建设服务型政府要以政府的效能作为其重要目标之一，对政府购买服务绩效的重视则与服务型政府的构建相辅相成，互相推进，服务模式的改进以及产品供给制度的调整是对当下以及未来政府运行路径的铺垫，既符合政府的现有行动目标，又接轨了现代化政府的发展轨道。本文从我国政府治理的研究现状出发，对相关研究理论进行梳理、分析和分，收集汇总当前具体实践情况，提出了关于构建政府购买服务绩效评价体系的基本要求，同时试图通过分析其中存在的问题以弥补国内所缺乏理论研究，并总结国内与之相关的实践经验，从而进一步完善对国内政府购买服务绩效评价研究的可借鉴的指导性理论和实践经验。从社会转型的视角看：随着现代社会的不断发展，社会组织力量的不断增强，人民自治和公共治理逐步完善，20 世纪 90 年代所产生的治理理论提出，政府应进行转型升级，充分发挥诸如社会组织、私营部门和个人等社会力量在参与公共事务的治理中的作用，强调多主体在政府的正确引导下积极进行合作与协同管理，进而实现互动与共治，削弱了政府作为社会治理主体的地位绝对权威。这种理论为公共服务交由社会力量进行承担奠定了基础，并且社会力量参与到政府购买服务中去已是大势所趋。改革开放的深入推进带来了我国现有经济体制的优化以及民众生活标准的上扬，使得我们已经进入自我发展型社会。而此种类型的社会已经呈现出了民众服务需求与政府供给之间比较明显的隙，政府单方面的行动已经难以对这种局面进行应对，因而对社会多元化力量的引进将成为效率提升的一个重要路径选择。

2 政府购买服务绩效评价研究、实践及存在问题

2 Current Situation, Practice and Existing Problems ofPerformance Evaluation of Government PurchasingService

2.1 政府购买服务绩效评价研究现状和实践（Current Situation andPractice of Performance Evaluation of Government Purchasingservice）

近年来，政府购买服务作为一种新的公共服务提供方式，已经成为一种有效提高公共服务供给水平和财政资金使用效率的途径。但作为一种新的尝试，政府购买服务也面临着竞争、效率、利益失衡、寻租与腐败、合同管理风险、政府与服务承接主体关系等一系列的问题，因此，为了保障政府购买服务工作的顺利开展，建立健全政府购买服务绩效评价机制体制就先的必不可少。虽然政府购买服务绩效评价的推广已经在我国各个地区进行了诸多实践，其展现的效果和成绩也是有目共睹，但同时在这个过程中也存在诸多问题。

2.1.1 政府购买服务绩效评价的理论依据

政府绩效管理理论。政府绩效所包含的内容十分复杂丰富，经济、政治和社会的各个方面都有所涉及。国内外学者为了更好的对政府绩效管理进行分析，就其含义主要从政府产出、管理能力和综合性能力等角度对其进行了界定。政府绩效是指各级政府在履行公共管理职能和向社会公众提供服务过程中，为达到预期目标和战略在政府组织不同层面上表现出来的行为和结果。政府绩效可以根据管理水平、政府职能、组织界限、价值标准和流程运作等因素，划分为不同的维度和结构。政府绩效管理是指各级政府组织的管理者为确保下属政府工作人员的工作行为和效果与政府的既定目标和战略相一致，为实现政府目标和战略，不断提高各级政府组织各方面的绩效水平的过程。因此，有必要将绩效管理与绩效评价异同搞清楚，并将企业与政府绩效管理的区别进行区分。同时，政府绩效管理组织作为绩效管理的组织者、执行者和监督者，越来越受到人们的重视，并且在公共服务市场化工作推进

中起到越来越重要的作用。政府绩效管理已经成为是行政管理的创新行为和有效的管理工具，在政府职能中发挥辅助计划、预测研判、监督保障、优化配置等功能。通过绩效考核，完善激励机制、竞争机制、责任机制和监督机制，被公认为是未来政府的“管理创新的驱动力”。政府购买服务是政府引入竞争机制，将本应于政府提供公共服务的部分生产职能转移给社会力量进行提供，但政府依旧具有公共服务提供和保障的主体责任的一种公共服务供给模式。因此，在政府绩效管理中应将政府购买服务的绩效评价纳入其中进行考核。

2.2 政府购买服务绩效评价存在问题（Problems in PerformanceEvaluation of Government Purchasing Services）

政府绩效评价是新公共管理的重要组成部分，近年来逐渐被确立为推动政府管理创新的一项重要制度。目前，这项制度还存在着理论研究不足和实践较少、标准化程度不够、绩效指标体系设置不合理等问题。政府购买服务绩效评价是对政府活动及其结果的一种评价，一般情况下政府或政府委托的组织是评价主体。这种评价的性质大多属于内部评价，其独立性、客观性、严肃性等方面存在不确定性因素，大大降低了绩效评价的作用。因此，如何衡量政府购买服务是否达到预期目标，现有绩效评价制度是否涵盖政府购买服务的各个方面，是否可行，是否有利于事业发展，政府购买服务的结果能否进行客观衡量，在推动政府购买服务工作的同时是否存在负外部性等一系列问题，这些都需要全面科学的绩效评价体系进行判断，并以此为客观依据，进一步推进政府公共服务购买机制，从而形成良性循环。

3 政府购买服务绩效评价指标体系选择..................................................................19

3.1 政府购买服务绩效评价指标体系选择原则................................................ 19

3.2 政府购买服务绩效评价指标体系的选择.................................................... 20

3.3“4E”指标.....................................................................................................20

3.4 层次分析法.................................................................................................... 24

4 P 县环卫市场化项目的绩效评价体系的应用及评价结果................................... 29

4.1 P 县环卫市场化项目情况............................................................................29

4.2 “4E”指标的应用.......................................................................................29

4.3 层次分析法的应用........................................................................................ 33

5 政府购买服务绩效评价对策建议..........................................................................57

5.1 增强绩效评价理念........................................................................................ 57

5.2 建立健全绩效评价法律法规........................................................................ 58

5.3 增强服务承接方专业度................................................................................ 59

5.4 丰富评价模式，建立绩效评价指标体系.................................................... 59

5.5 严格规范绩效评价程序................................................................................ 60

5.6 评价主体多元化............................................................................................ 61

5.7 搭建信息平台共享评价结果........................................................................ 61

5.8 建立有效的评价结果反馈机制.................................................................... 62

5 政府购买服务绩效评价对策建议

5 Suggestions

根据 P 县环卫市场化项目服务的绩效评价结果的分析，针对 P 县环卫市场化项目而言，今后还要加强对政府购买服务项目的推广和宣传、项目监控的管理和服务的第三方评价，将服务涉及的多个主体都纳入考核指标体系，建立健全机构运行和紧急情况安全保障机制，提升环卫服务提供过程中的风险防范能力，加大对社会公众对环卫服务的关注度。为了更好地开展 P 县环卫市场化项目绩效评价工作，还要继续学习其他地区的绩效评价实践经验，为建立更完善、科学、全面的政府购买环卫服务绩效评价指标体系提供新思路。通过对我国政府购买服务绩效评价的现状和具体存在的问题进行研究，并根据“4E”指标和层次分析法的分类设置了绩效评价的指标体系，对 P 县环卫市场化项目绩效评价进行了实例应用，并在案例分析中发现了很多政府购买服务绩效评价中的很多实际具体的问题。现就根据上述过程中发现的诸多问题进行发散总结，对政府购买服务绩效评价的全过程提出对策建议。（见图 5-1）。

6 结论与展望

6 Conclusions

随着经济的不断发展，公众对服务的多样性需求将不断增加。为了增强公共服务的供给能力，提高公众对服务的满意度，就要求政府要对自己的职能进行及时转型。同样，因为建立服务型政府的要求，推动政府购买服务模式的的不断创新和发展就显得刻不容缓。为了政府购买服务的工作效率和社会效益得到保障，相应的政府购买公共服务绩效评价工作也逐步开展和深入实践。政府购买服务绩效评价是一个综合的、系统的、动态的、客观的过程，政府在对购买的公共服务项目进行绩效评价时，应将政府主导的观念转变为社会主导。政府应在实事求是的基础上，按照以人为本、科学合理的理念建立绩效评价体系，对购买服务项目进行综合全面的绩效评价。综合的绩效评价体系、多元评价主体、全面绩效评价标准和科学的绩效评价指标是保证政府绩效评价的重要条件。

6.1 本文的主要结论和观点（Main Conclusions and Viewpoints ofthis Paper）

本文通过文献分析、实践研究、问卷调查等方法，构建了政府购买环卫服务绩效评价指标体系。结合“4E”指标和层次分析法构建模型，最终从经济性、效率性、效果性、公平性四个角度选择并构建了包含 28 个政府购买环卫服务绩效评价指标的指标体系。利用建立的绩效评价指标体系对 P 县环卫市场化项目进行实例应用和验证，得出 P 县环卫市场化项目整体绩效中等偏上。从分析结果来看经济性、效率性指标结果较高，效果性、公平性指标绩效结果偏低。从开展政府购买服务绩效评价的 8 个环节提出对策建议。仍需不断在观念上增强政府对购买服务项目进行绩效评价的理念，认识绩效评价的重要性和必然趋势；完善绩效评价的法律法规，让绩效评价有法可依、有规可参考；服务承接主体还要不断增强专业水平，有能力将公共服务供给的重任从政府手中接过来；严格规范绩效评价的程序和规范，违规行为要严格进行惩处；评价主体要多元化，让服务的利益相关者作为评价主体参与到绩效评价中去；搭建信息公开平台，及时向相关主体公开评价结果；建立有效的评价结果反馈机制，形成结果反馈改善服务的良性循环。