区域学前教育普惠性公共财政资源配置机制改革初探

  〔摘 要〕近年来，随着社会经济的发展和群众对子女教育的期望值不断提升，学前教育的发展越来越受到社会的普遍关注。然而，由于财力、机制等方面的原因，学前教育发展的步伐要明显滞后于义务教育，这对学前教育的改革发展提出了迫切要求。本文以宁波市江北区近四年来的改革探索为例，采取定量和定性分析相结合的办法，撷取了大量的数据和一手资料，提出按照政府投入、社会投资、家庭合理分担的原则，探索财政、师资普惠性配置，以推进学前教育公共财政资源普惠性配置机制改革为抓手，破解学前教育发展难题。

  〔关键词〕公共财政资源 学前教育 普惠性 配置机制

 

  近年来，我国政府高度重视学前教育的发展，并将其作为公共服务体系建构和满足民生重大需求的重点领域。2010年，宁波市“强化政府发展学前教育责任”改革试点项目被列入国家教育体制改革的专项改革试点，要求各县市在坚持学前教育公益性与普惠性，强化政府责任，着力推进学前教育均衡发展等原则的指导下，通过创新体制机制，提高学前教育资源配置效益，提升区域学前教育整体发展水平。江北区是宁波市三个老城区中唯一城乡兼容的区域，面积 208 平方公里，下辖 4 个城区街道、3 个涉农街道和 1 个镇，改革以前，区内最优质的学前教育资源都集中在城区，教育局直属公办幼儿园有 9 所，农村只有 1 所，其他都是规模偏小，条件较差的民办幼儿园，城乡差别非常大。没有财政投入的民办园有 30 所，学前教育经费只占全区财政经费 9%，少量公办园由于学位有限导致入园难，配套小区的民办机制幼儿园由于没有财政投入导致入园贵，大量城乡民办幼儿园收费低、质量差导致入园差，全区整体学前教育发展机制严重偏离“公益”属性。城乡教育水平发展不均衡，表现为农村符合国家有关规范要求的学前教育资源总量不足，难以满足农村所有幼儿入读规范幼儿园的基本需求；农村幼儿园办园水平差距较大，幼儿公平享受优质教育机会的矛盾仍较突出；各街道（镇）责任的履行存在不平衡性，体现公益普惠的学前教育办园体制、经费保障机制有待完善；学前教师队伍素质特别是农村教师综合素质有待进一步提升。基于以上背景，结合我区学前教育发展现状，显然现有的财政投入制度、办园体制已经不适应新时代学前教育发展的要求。加快我区学前教育发展，有效、公平配置公共财政资源是关键，理论上, 资金用于最需要的地方则效率最高，财政资源配置不合理等问题急需解决。江北区 2011 年率先开展破冰之旅，制定了 《江北区学前教育三年提升计划》，坚持“政府主导、社会参与，公益普惠、规范办园”的策略，积极推进财政普惠投入改革，大力探索多元办园体制，加快优化师资培育机制，按照政府投入、社会投资、家庭合理分担的原则，落实财政、师资普惠性配置。改革实施 3 年以后，全区学前教育发展有了很大改观，目前全区有幼儿园68 所，不论品质数量均有较大提升。其中公办幼儿园（含国有民办幼儿园）33 所，民办幼儿园 35 所；全区省等级幼儿园 64 所，省等级（市星级）幼儿园招生覆盖率达 95.6%，专任学前教师 1114 人，在编教师 295 人，占比 26.5%；具有教师资格证书的教师 1043 人，占比 93.6%；具有专业技术职称的教师 559 人，占比 50%，全区学前教育初步呈现出城乡均衡一体化发展的态势。

  （一）实施三种园舍建设模式，推进园所资源普惠性配置

  江北区于 2009 年制订《江北区农村片幼儿园近期建设规划》，2010 年实施，按照三种园舍建设模式不断扩大园所资源总量。一是新建小区配套园建设模式。严格落实城乡新建小区配套幼儿园建设“五同步”制度，即同步规划、同步设计、同步建造、同步验收、同步交付使用，满足社区幼儿就近入园的需求。幼儿园建设方案要经区教育行政部门和涉农街道（镇）审核。2010 年～2014 年共新增小区配套园 15 所，其中 4 所在城区，11 所在农村，都达到省一级幼儿园建设标准。二是新农村建设中公共服务设施配套建设模式。将农村幼儿园建设列入公共服务设施建设的配套工程，如甬江街道投资约 4000 万建设甬江街道中心幼儿园、慈城镇投资约 1240 万元新建绿苗幼儿园，庄桥街道投入 300 万建设童家、马径幼儿园等，这些村级园的开办，为无证幼儿园的取缔创造了条件。三是中小学及其他富余场地建设模式。以各涉农街道（镇）政府为主体，采取对原有幼儿园、撤并的学校、其它公共设施进行改造或规划新建等途径，逐个制订建设改造方案，落实建设改造主体，改扩建幼儿园。如甬江街道投资 400 万改建压赛小学为幼儿园，洪塘街道金娃娃幼儿园由原街道党员服务中心改造等等。几年来通过新建、改扩建布点 30 个农村幼儿园，全区逐步建立了布局合理、功能完备、资源充分的学前教育园所体系。

  （二）推行三类办园体制，突出学前教育公益普惠性

  江北区坚持大力发展公办、民办普惠性幼儿园，适度发展选择性幼儿园的策略，满足多层次群众的需求。一是大力发展公办幼儿园。全区公办幼儿园 （事业单位） 大致分为 3类：一类是由区财政直接全额拨款的教育局直属幼儿园，均为市六星级幼儿园，基本上配齐事业在编教师；一类是洪塘、庄桥街道、慈城镇政府财政全额拨款的乡镇幼儿园，有部分事业在编教师；一类为其他单位拨款的系统办幼儿园。这些幼儿园严格按照市公办幼儿园收费标准收费，教育质量较高，并发挥着主导、示范、引领其它幼儿园的功能。二是积极发展普惠性民办幼儿园。全部或大部分办成公办园，对于现在政府财力而言，是难以承受的，在严格控制新增事业单位机构和新增事业在编人员数量的大环境下，全部配置事业在编教师的要求也难以实现。为此，江北区探索通过政府购买服务的形式，推行普惠性民办幼儿园，出台《江北区普惠性民办幼儿园管理办法（试行）》文件，建立普惠性民办幼儿园经费投入、认定管理、教师管理、财务拨款监管等机制。通过提供免费园舍、生均经费补助、开班补助、教职工补助等一系列扶持政策，引导民办幼儿园转型为普惠性民办园。普惠性民办园目前有三种类型：一类为原有民办幼儿园降低收费标准；一类为国有民营普惠性幼儿园。由教育局或涉农街道（镇）政府出资，由品牌园承办，实行民营机制运行，按照普惠性幼儿园收费标准收费，享受财政补助政策，公派园长及骨干教师管理教学，自负盈亏，政府保底。还有一类是一些村级幼儿园。政府通过给予补助，引导他们进行改造、规范办学，达到普惠园标准。三是适度发展选择性民办幼儿园。选择性民办幼儿园即收费标准高于 800 元，办学条件好、小班化、特色化的幼儿园，其适当发展既满足部分经济条件充裕的家长对学前教育个性化教育需求，又为区域学前教育的发展增强了竞争活力。选择性幼儿园举办者多为有实力的教育机构或集团，有较好的社会声誉，幼儿园规范办学，可享受办学考核等奖励。目前全区在公办和普惠性幼儿园入读人数 14130名，比率达 90%。

  （三）探索三种财政投入方式，推进财政资源普惠性配置

  坚持新增学前教育财政经费“向农村倾斜、普惠公平”原则，财政性学前教育经费由单一投向公办幼儿园转变为向公办、民办共同投入，逐步实现教育成本合理分担机制。采用三种补助方式加大财政投入力度。一是对教师的工资福利。一块为在编教师支出。近四年对涉农街道（镇）在编教师补助新增 30%，约 516 万。另一块是非在编教师补助。共三项：岗位补助、职务补助、区龄补助，补助最多的教师一年达到 2.8 万。对其他保教人员进行人均100 元/月的补助，要求各涉农街道（镇）对岗位津贴和支教津贴进行配套补助。此外，如慈城镇还给予在村级幼儿园任教的教师每月 50～250 元的交通补助、每月 100 元的支教津贴。2010～2014 年区教育局对非在编教师补助金额约 3200 万元，补助人数由 362 人升至 736 人。二是对幼儿园的各类奖补。主要包括普惠性幼儿园免租金提供园舍；普惠性幼儿园每开办一个班级给予 8 万元一次性补助（区级 5 万、市级 3 万）；普惠性幼儿园为聘用教师缴纳的社保资金，区财政给予 1/2 的补助；全区幼儿园考核评比、上等级、辅导等奖励；全区幼儿园基建维修等。近几年区级学前教育专项经费仅对新开办普惠性幼儿园开班、建设补助就达 2700 万左右，等级幼儿园考核、上星级、辅导幼儿园和早教点奖励约 630 万。另外，给民办幼儿园配置部分事业编制教师，编制教师的工资由财政统发，不仅改善了被派驻幼儿园的教师队伍结构，还减轻了其经费支出压力。三是对幼儿的经费补助。对普惠性民办幼儿园实行“限定收费标准，拨付生均经费”的财政拨付方式。补助项目为生均经费补助、困难学生补助、教育券 3 个项目。生均经费 2012年开始实行，2012～2014 年仅补助生均经费约 1300 万。目前区财政性学前教育经费支出比率达到 12%，学前专项经费的使用城市和农村占比 11.5%：88.5%。2007 年以前，民办幼儿园培养成本由家长全额承担，至今，据不完全统计,民办幼儿园中家长和政府分担比例为 60%:40%，逐步实现资源配置的相对均衡化。

  （四）实施三类师资管理策略，实现教师资源普惠性配置

  以往事业在编教师和业务能力较好的教师都集中在公办幼儿园和城区民办幼儿园，农村幼儿园的孩子享受不到优质的教育资源，为实现教师资源普惠性配置，我区实施三类师资管理策略，通过分层次管理，促使教师队伍素质不断提高。一是对事业编制教师。2011～2014 年我区新增在编教师165 人，目前全区在编幼儿园教师 295 人，在编比例达到26.5%，街道（镇）保证街道公办中心幼儿园、一类普惠性民办幼儿园都有中级职称及以上事业编制园长和适当的事业编制教师。同时深化帮扶支教工作，组织公办教师到民办、农村幼儿园进行 1～3 年支教，引领受援幼儿园教师不断成长。二是对享受财政补助的非事业在编教师。严格幼儿教师准入制度，每年进行 2 次新教师注册，提高幼儿教师专业化程度。提高待遇保障，2014 年全区有职称非编教师的平均年收入达6.1 万以上，教师补助政策促使幼儿园积极引进高学历、高职称优秀教师，也极大地提高了教师业务进修和评职称的积极性。目前有中级职称非编教师享受“非公办教师参加事业保

险”。不断完善师资培训制度。要求民办幼儿园将保育费收入的 3%用于教师培训，区财政每年下拨 100 多万教师培训经费，保证教师研训，开展非在编教师评优评先，提高她们的社会地位，激发工作热情。三是对临时聘用、成长期非在编教师（职工）。对我区一些偏远农村幼儿园仍存在的少部分临时聘

用的专业及资格证不符合上岗要求（成长期）的教师，我们为他们量身制定培训计划，引导其逐步获得上岗资格证。三种教师管理制度是阶梯式的制度设计，最终实现通过提高幼儿教师队伍的质量，促进师资普惠性配置。

  （五）明确三级层面工作职责，提升普惠性学前教育质量

  通过明确三级层面工作职责，强化监督管理，促进学前教育快速、高质发展。一是区级层面。区教育局牵头做好相关政策制定，并落实学前教育联席会议制度，协调解决教育改革实践出现的问题。如每年制定江北区幼儿园招生政策，建立学前教育登记卡制度，组织实施学前教育考核及奖励、取缔无证非法幼儿园等。二是涉农街道（镇）层面。涉农街道（镇）负责辖区内幼儿园的建设规划，每年制定学前教育经费预算，出台辖区内学前教育发展政策，负责辖区内幼儿园的新建、改建和扩建，促进辖区幼儿园质量的提升。如慈城镇“六统一”模式加速了普惠性的推广。三是幼儿园层面。幼儿园需规范园所管理，优化一日常规，提升园所品质，规范教育教学，杜绝“小学化”现象；同时抓好平安幼儿园建设。普惠性民办幼儿园等级越高，生均补助和收费越高的政策，极大提高了幼儿园创建高一等级的积极性，201～2014 年全区幼儿园创高一等级（三星级以上）34 次，全区学前教育发展水平不断提升。

  探索建立公共财政资源普惠性配置机制，逐步实现学前教育“公益普惠、均衡优质”目标，有利于形成非营利的办园体制和政府、社会共同分担成本的学前教育经费保障机制，使学前教育不均衡的矛盾得到明显缓解，幼儿入园的不公平程度也将大大降低，广大家庭特别是弱势群体受益匪浅。从江北区及各地的改革实践来看，要顺利推进公共财政资源普惠性配置改革，必须把握好以下几个方面：

  （一）加强顶层设计，依法依规推进改革

  政府重视是开展公共财政资源配置机制改革的前提和基础。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》强调，将大力发展学前教育作为贯彻落实国家教育改革与发展纲要的突破口，作为建设社会主义和谐社会的重大民生工程，纳入重要议事日程。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010~2020 年）》明确指出，要“形成惠及全民的公平教育。坚持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的机会”。这种普惠性的教育观为坚持学前教育的普惠性提供了政策依据。宁波市等地则明确规划了学前教育资源的配置方式，规定各县（市、区）财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例三年内提高到 12％以上，同时，制定法律法规大力加强学前教育师资队伍建设、加强规范管理、切实提高幼儿园保育教育质量。作为改革具体实施的县域和乡镇单位，要真正把学前教育摆上重要位置，切实增强“公益性质，政府责任”的理念，加快建设好惠及全体民众的学前教育。

  （二）坚持改革创新，建章立制落实责任

  推进公共财政资源普惠性配置改革，就要改变以往为少数家长、教师和幼儿提供优质服务的学前教育体制，着力破除制约学前教育发展的体制机制。只有创新政府履行职责的方式，纠正财政投入方式，完善区和街道(镇)两级政府的责任，建立多种办园体制，才能真正体现财政配置公平、普惠，使每所幼儿园、家长、孩子、教师都能受益。像江北区先后制定《江北区学前教育三年提升计划》《江北区学前教育三年提升计划实施细则》《江北区普惠性幼儿园管理办法（试行）》等重大政策和文件近 40 份，在保障民办幼儿园举办者的利益下，积极推进财政普惠投入改革，为推进改革创新提供了可操作的依据。

  （三）加强协调引导，共同参与形成合力

  学前教育公共财政资源配置机制改革是一项牵涉到各个部门的系统工程，学前教育发展中出现的问题往往不是教育部门或其他某个政府部门所能应对和解决的，需要教育、财政、人事、劳动保障、社会福利、卫生政府各职能部门及社会的共同参与和分工协作。只有调动各部门积极性，才能形成促进学前教育事业发展的合力。在具体的改革中，要注意做好四个层面的工作：一是成立改革领导小组，做好协调保障。成立教育、财政、人事等部门参与的教育改革试点工作领导小组，负责统筹协调改革试点工作中的重大问题；强化政府各相关部门职责，加强有效的跨部门合作。二是调动街道（镇）政府积极性。通过多种考核激励手段，调动当地政府办普惠公益的学前教育。如“评选学前教育先进街道”，对落实辖区学前教育规划布局、资金投入、师资提高、规范教育等方面作出突出成绩的街道，授予先进称号荣誉并奖励。三是调动幼儿园举办者积极性。对新开办幼儿园的举办者，行政部门从幼儿园的设计规划就介入进行指导，主动为他们解决消防许可、园长调配等各种困难。对现有的幼儿园，积极进行政策引导，争取资金扶持，进行评优奖励引导他们向最有利幼儿园发展的方向前行。四是调动家长、社会各界的积极性。开展各类学前教育宣传活动，规范招生工作，让家长、社会各界深刻感受到学前教育公益普惠改革带来的益处。探索公共财政资源普惠性配置机制改革还有很长的路要走，我们期望有更加完备的法制基础，有更加良好的外部环境，更加强有力的政府保障，更加灵活的体制机制。面对人民群众日益增加的学前教育需求，只有不断深化改革，进一步完善制度设计，探索多样化的改革路径，才能在殊途同归的改革大潮中促进我国学前教育的全面可持续发展。

 

[1]冯小霞，王冷艳等.聚焦《国家中长期教育改革与发展规划纲要》- 对学前教育建言的分析[J].学前教育，2009，（6）.

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[3]蔡迎旗,冯晓霞.对政府财政投入公办幼儿园方式的选择教育与经济[J].学前教育研究，2008，（1）.

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张建萍 江爱军 王霞玉