项目管理视角下的科研经费风险识别与防控措施研究

  摘 要 ：科研院所科研经费是支撑科研活动和科技创新不可缺少的重要因素之一 ，科研经费风险防控对于节约国家科研经费 ，保障科研任务顺利完成具有重要意义 。 介绍了科研院所承担的主要科研项目类型及科研经费来源 ，阐述了科研经费管理的重要意义 。 通过梳理项目研制流程 ，对风险点进行了识别 。 从全面执行预算管理制度 、加强合格供方评审和动态管理 、规范采购过程与加强风险控制 、加强入所验收和入库规范管理 、加强会议接待费等规范管理 、强化风险管理意识 、建立健全科研管理相关制度 、完善单位内部监管与审计制度等方面研究了防控措施 ，并对科研经费管理流程进行了优化和再造 。 最后 ，从降低经费成本 、加强质量保证和提高经费使用效益方面分析了初步运行成效 。

  关键词 ：科研院所 ；科研经费 ；风险识别 ；风险防控

 

 

  1 ．1 科研院所承担的主要科研项目类型及科研经费来源

  １ ．１ ．１ 科研项目类型

  科研院所承担的科研项目类型较多

，但从管理隶属及科研经费来源渠道看 ，绝大部分来源于国家纵向课题和国家重大工程项目 。 国家纵向课题是指国家科学技术部 、国家发展和改革委员会 、国家财政部 、国家自然科学基金委批准下达的各类计划规划 、基金项目 。国家重大工程项目是指根据国家重大工程需求 ，科研单位作为责任主体承担的项目 ，项目管理隶属重大工程总体 ，资金直接来源于国家财政拨款 。 这类项目同步于国家重大工程的实施 ，通常需要经专家论证 、国家批复后实施 ，具体过程和内容有 ：① 立项过程 ：规划论证 、竞争择优（任务批复） 、中咨评估（经费批复） ；② 执行过程 ：项目管理 （指挥系统和设计师系统） 、财务管理 ；③ 交付结题 ：交付试验／交付用户 、财务验收 、财务审计 。根据研究目的和应用不同 ，科研项目可划分为基础预研类项目和工程研制类项目 。 基础预研类项目的科研活动主要集中于探索新原理 、新概念 、新方法 、新工艺 ，并进行原理性验证 。 工程研制类项目的科研活动是指依照科研生产管理体系实施科研及生产管理 ，主要包括航天／航空型号及其配套项目 、国家重大专项 、大科学工程项目等 。

  １ ．１ ．２ 科研经费来源

  科研项目类型众多 ，相应的科研经费管理办法也不尽相同 ，按照项目经费来源区分 ，主要包括纵向课题和横向课题 。纵向课题经费主要来源于中央和地方财政部门按年度统筹安排 ，拨付给从事科研活动的企事业单位用于科学研究 、技术开发 、科技服务等活动的财政经费拨款 ，原则上按照国家指令性计划管理 ，专款专用 。 在经费管理上按照国家相关政策制度要求执行 ，经费管理严格 ，针对性强 ，特别注重决算与预算的相符性 。 主要包含国家重大专项 、国家大科学工程和装备型号任务等 。横向课题主要指地方企事业单位根据实际需求 ，委托相关单位进行的各类科学研究 、技术攻关 、科技服务等项目 。 相对于纵向课题而言 ，其来源更加广泛 ，委托方与被委托方是平等协商的合同关系 ，委托方更加注重项目结果 。 经费管理主要按照双方签订的合同要求执行 ，在满足事业单位财务制度的基础上 ，具有相对灵活的自主支配权 。

  1 ．2 科研经费管理的重要意义

  科研管理工作主要包括科项目立项管理 、人员管理 、过程管理 、科研经费管理 、成果管理等 ，其中经费管理在整个科研管理工作中具有决定性地位 。 随着我国科研经费投入力度不断加大 ，为了加强对科研经费的管理 ，近年来 ，财政部 、科技部 、基金委 、国防科工局等国家各部委相继出台了各类管理规章制度 ，进一步从制度上对科研经费管理进行了规范 。具体而言 ，加强科研项目经费管理工作具有以下重要意义 ：首先 ，科研经费是全面反映科研院所科研整体水平的重要指标 ；其次 ，科研经费管理对于规范科研经费使用和过程控制 ，开展科研领域的反腐倡廉 、风险防控和监督机制建设具有重要意义 ；再次，从科研项目立项到结题验收 ，项目经费管理贯穿始终，通过经费管理 ，使项目组用好有限的科研经费 ，发挥出最大效益 ，成为科研经费管理的最终目标 ；最后 ，科研项目经费管理是否合理 ，直接关系到科研院所的长远发展 。 项目经费作为物质激励手段之一 ，运用得当可充分调动项目研究人员的科研热情和工作积极性 ，保证科研项目及时高质量完成 。 从长远来看 ，有利于科研院所科研水平的提升和学术地位的提高 。

  科研经费管理中存在的问题多源 ，且国家对科研经费管理和利用的要求越来越高 。 近年来 ，一些科研院所结合自身实际情况并借鉴质量管理体系方法 ，开展了科研经费的风险防控体系建设 。 本文将对科研经费管理流程进行梳理 ，分析潜在风险 ，以期对经费的风险防控起到关键作用 。

  2 ．1 项目立项阶段

  该阶段主要存在预算编制缺失 、不准确 、不全面的风险 。 预算编制不准确 、不全面会带来超预算 、非预算采购 、过度临时采购等风险 ，出现预算编制和预算执行相互脱节 。 在研制工作开展前的项目申请阶段 ，要认真全面地编制经费预算 ，有效的经费预算是经费支出的依据［１ ］ 。 目前 ，争取项目时编制的预算与实际结合不强 ，经常出现预算和执行两张皮的情况 。由于研制工作的特点 ，预算是可以调整的 ，但不可随意调整 ，要履行相应评审／审批手续 ，做到过程可控 。例如 ，某预研项目在预算编制过程中 ，由于科研人员对项目研制难度认识不足 ，考虑不细致 、不周全 ，在研制过程中可能出现产品实际测试费支出超过全部研制费用的现象 ，造成项目严重超支 。

  2．2 项目实施阶段

  ２．２ ．１ 仪器设备购置风险

  在采购申请审批阶段表现为 ：采购项目与科研活动不相关 ；重复采购科研院所已有设备 ；采购数量不合理 ，技术要求不科学 、不合理 ；拟选择的供应商或商品不合理 。在实施采购阶段表现为 ：供应商注册资金规模小 ，无资质 ，信誉差 ，超出代理授权及经营范围 ，产品质量不能满足要求 ；联系人不是供应商合法代理人 ；供应商与采购相关人存在裙带关系 ，影响了采购的客观公正性 ；采购价格明显高于市场价格 ；签订显失公平 、有损本单位利益的合同或技术协议 。在控制货物验收阶段表现为 ：货物以少充多 ，以次充优 ，与采购文件不符 ，配置不全 ，安装 、培训不到位 ；虚假采购 。

  ２ ．２ ．２ 外协外包风险

  在组织设计方案评审及审核外协外包时 ，存在个别外协外包事项虚假 、价格虚高的现象 ；在供方选择时 ，存在利益关联方进入外协供方的现象 ；合同审批时 ，存在合同条款设置不合理性 、经费使用不合理性等情况 ；入所验收时 ，存在虚假外协外包事项 、非合格供方外协外包产品 、降低要求外协外包产品入所等情况；在入库时 ，发现由于产品质量控制不严 ，存在私存器件过期 、储存条件不具备 ，进而导致国有资产流失的情况 。

  ２ ．２ ．３ 元器件原材料采购费风险

  元器件原材料采购存在利益关联；合同条款设置和经费使用不合理 ，存在个别虚假采购 、非合格供方采购 、降低等级采购等 。会计审计中发现 ，元器件原材料采购费支出存在会计凭证后所附原始单据不完整 ，部分材料采购凭证后附件为银行付款通知书 ，无材料采购合同 、发票及采购产品报销验证单 ，未建立和执行专用材料领用审批

手续等现象 。

  ２ ．２ ．４ 差旅费 、会议费 、办公费等风险

  存在不按预算规定执行 ，在科研经费中超额或超标准报销差旅费 、会议费 、办公费 、劳务费等费用问题 ；存在报销与科研非直接相关的费用 、虚报费用等违规行为 ；存在采用虚开会议费发票报销 、虚构人员名单冒领劳务费和专家咨询费等方式套取 、挪用 、侵占科研经费等违法 、违纪行为 。

    2 ．3 验收结题阶段

  该阶段风险主要表现在 ：违规使用项目结余经费 ，从结余经费中提成奖金 、福利费 ，列支与本项目无关的其它费用 ；研究成果管理缺失 ，造成国有资产流失 ；占用 、挪用研究成果（实物） ，使之基本处于单位财务和资产管理体系之外 。

  根据科研项目经费管理中出现的问题和风险，有针对性地采取防控措施将风险掌握在可控范围 ，重新梳理原有科研经费管理流程并对其进行优化和再造 。具体措施如下 ：

  3．1 全面执行经费预算管理制度

  ３．１ ．１ 增加预算编制 ，强化事前控制

  科学合理编制预算是保证预算有效执行的重要基础 ，各部门 、各研究室应加强预算编制的科学性 、有效性和准确性 ，按照当年预算支出的原则 ，结合科研院所科研发展的规划和目标 ，科学合理地编制预算 ，全面提高预算编制质量 。 各研究室要进一步细化预算编制 ，提前做好预算执行前期相关准备工作 。 根据“谁用钱 、谁编计划”的原则 ，科学 、合理编制预算执行计划 ，并将具体编制责任落实到项目组 。 对于重大项目经费的申报 ，由财务人员与科研人员一起共同研究项目申报指南和经费使用管理办法 ，根据要求共同编制经费预算 ，做到既实事求是 ，又提高预算的真实性和可执行性［５ ］ 。科研管理部门要监督检查预算执行情况 ，提高预算执行管理水平 。 由主管领导牵头 ，科研管理部门配合 ，分析解决执行中存在的问题 ，推进预算顺利执行 。科研院所应修订完善科研项目产品采购管理规定，明确管理流程 。 在设计方案阶段增加经费预算环节，增强预算编制观念 ，对科研经费进行事前控制 ，强化对科研经费支出的计划管理和过程控制 。

  ３ ．１ ．２ 预算编制流程

  做好预算编制工作对于保障项目研制和生产起到了重要的事前管控作用 。 预算编制工作极其重要 ，涉及财务处 、科研管理部门和研究单元 、支撑部门 ，在编制过程中要遵循目标相关性 、政策相符性和经济合理性原则 。科研管理部门在接到用户通知后 ，牵头组织相关部门编报预算工作 。 研究单元组织项目组 、检测部门 、装调部门 、加工工厂等参研部门 ，依据项目设计方案 ，并充分考虑研制过程中出现的反复性 、不确定性 ，按照项目计划节点安排 ，测算研制全过程中设备费 、材料费 、外协费 、检测费 、差旅费 、会议费等直接成本建议 ，并提供测算依据 ，例如单位工时 、外协外购询价材料等 。科研管理部门依据研究单元提供的直接成本建议 ，负责组织相关领域专家评估直接成本的合理性 ，包括采购／加工设备 、材料的数量和单价 ，检测内容项数 ，装调工序流程等 。 在与研究单元充分沟通协商后 ，向财务处提供项目研制的直接费用［６ ］ 。财务处根据科研管理部门提供的直接费用 ，负责组织科研管理部门 、研究单元 、评审专家组共同审核直接费用的相符性 。 例如 ：设备采购是否包含通用设备 ；外协外购是否提供询价依据 ，有无虚报 ；所内检测费 、装调费中工时计算是否符本地标准 ；差旅费 、会议费 、评审费测算是否按照国家相关规定标准计算等 。 根据审定后的直接费用 ，按照申请项目类别的经费管理办法要求 ，充分考虑研究单元发展实际情况 ，在符合政策规定条件后 ，测算出项目管理费 、绩效等间接费用 ，并将直接费用与间接费用汇总形成完整预算 ，最终提供给科研管理部门［６ ］ 。科研管理部门以财务部门提供的完整预算作为商务谈判依据与用户单位沟通 ，期间按照用户单位要求 ，汇同财务处 、研究单元对预算做出相应调整 ，待项目预算批复后执行 。

  ３ ．１ ．３ 预算调整流程

  由于科研项目的探索性 、不确定性 ，在研制过程中会出现经费调整情况 。 按照国家相关经费管理制度要求 ，部分费用如劳务费 、评审费 、管理费在批复后不能调整 ，其它如材料费 、外协费等可以有限度调整 。 若出现项目经费调整应遵循如下流程 ：① 项目组根据项目进展情况及时向科研管理部门提出经费调整申请 ，并提交调整申请材料 ，包括调整原因 、解决方案 、调整后预算等 ；② 科研管理部门收到经费调整申请后 ，应及时组织财务部门 、项目组 ，必要时可组织相关领域专家共同论证 ，并形成经费调整材料 ；③ 财务处负责将调整经费申请材料提交用户单位审核 ，并负责与之沟通协调 ，待批准后执行 。

  3 ．2 优化合格供方评审和动态管理流程

  为保证采购的产品符合要求并建立稳定的采购渠道 ，需要对供方提供产品的能力进行评价 ，以对其进行择优选择 。 评价内容包括产品质量与价格 、交货情况 、质量管理体系的质量保证能力 、后续服务与支持能力 、履约能力 、有关财务状况 、提供同类产品的顾客满意程度等 。 评价方法包括发放枟供方调查表枠 、现场考察 、会议评定等 。评价结果分为满意 、合格 、需要改进和不合格 ４种 ，评价结论分为优先选用 、可以选用 、不能选用 ３ 种 ，后两种评价结果的供方不能选用 。 对确定为不合格的供方应从名录中删除 ，并通知研制部门停止选用其产品 。 对供方实施分级管理有利于优先选择优质 、优价的供方 。采购产品的供方一定要在单位的合格供方名录中 ，研制部门拟选择名录外的供方产品 ，应填写枟合格供方名录外的供方产品使用审批表枠 ，履行审批手续后 ，由质量管理部门组织评价决定是否将其列入单位合格供方名录 。每两年组织对所有供方进行一次复评价 ，依据供方实际业绩和质量保证能力的变化进行动态管理 。 根据评价结果及时更新合格供方目录 ，确保其适用性和有效性 。 质量管理部门负责建立 、维护合格供方动态管理数据库 ，实施动态管理 。 每年统计一次供方提供产品的价格 、交货 、后续服务以及满意程度 、履约能力 、采购产品入所检验情况 ，并提交质量管理部门 ，待其审核后录入数据库［７ ］ 。

   3．3 规范采购过程管理

  ３．３ ．１ 规范仪器设备采购管理

  （１）在采购申请审批阶段 ，主要审核采购必要性 ，论证采购可行性 。 采取如下防控措施 ：申请部门进行内部审核；项目主管部门从与科研活动的相关性角度进行审核；技改部门组织专家组进行技术论证，从科研院所整体层面进行必要性和可行性审核论证；建立责任追溯机制 ，强化相关人的责任意识 。（２）在实施采购阶段 ，主要审核供应商资质 ，确定供应商 ，签订经济合同 。 采取的防控措施如下 ：加强对申购部门的工作宣传 ，提高其责任意识 ；审核供应商资质 ，查看原件 ，保留复印件 ，优先选择行业内知名供应商 、制造商 、国内总代理 、地区总代理 、大中型国有企事业单位进行合作 ；建立合格供应商信息库 ，动态更新 ，淘汰不合格供应商 ；采取委托公开招标的形式采购 ，采取不少于 ３ 人的采购小组实施采购 ，纪委委员全程参与 ；采购小组从商业信誉 、产品品质 、价格等方面综合考虑，由采购小组提出建议 ，报请所领导批准后确定供应商；拟定标准合同 、技术协议文本 。（３）在货物验收阶段 ，主要保证设备质量数量达到预定要求 ，保证设备文件齐全 ，保证货物真正到位 。 采取的防控措施如下 ：进行主管部门 、申购部门 、供应商三方现场验收 ，并签字确认 ，避免虚假采购 ；核对合同 、技术协议 、装箱单 、货物 ，确保与文件一致 ；记录设备序列号 ，做好入库登记 ；对于检测仪器 ，应通过国家法定机构鉴定 。

  ３ ．３ ．２ 元器件集中采购和统一管理

  为加强科研项目元器件采购工作的规范性和统一性 ，及时有效地进行科研院所内外资源调配 ，实现资源共享 ，科研院所应专门成立物资中心 ，制订枟科研项目元器件集中采购管理规定枠 ，负责项目元器件集中采购和统一管理 ，组织质量保证及验收等相关工作 。研究室负责编制元器件选用清单 ，提出特殊元器件的质量保证要求 ，编制定制元器件技术文件和质量保证文件并进行技术洽谈 ，元器件领用及领用后的管理 。 科研管理部门依据枟科研项目产品采购管理规定枠负责合同评审 、报批及签订 。 物资中心负责编制采购清单及合同 ，采购实施及协调 ，组织元器件的生产监制 、升级筛选 、验收及入库工作 。 检测部门负责元器件验收工作 ，装调部门负责元器件在库管理 。元器件采购模式由自行采购转变为集中采购 ，有助于规范采购程序 ，使产品质量得到有效控制 ，通过 ３家报价比价降低经费成本 ，屏蔽利益关联方 ，便于对科研项目潜在经费风险进行有效防控 。

  ３ ．３ ．３ 优化外包合同评审流程 ，明确审批权限

  产品采购时 ，可成立由项目主管 、采购主管 、研制部门领导和项目组相关成员组成的采购小组 ，由纪委人员依据采购计划 ，随机抽取并监督单项采购作业 。采购合同金额在 ５ 万元（含）以下时 ，由项目负责人组织询价 、比价 ，经部门领导和财务处审核 ，科研管理部门审批后盖章生效 ；采购合同金额超过 ５ 万元，在５０ 万元以下时 ，由采购小组负责询价 、比价及谈判，提供至少 ３ 家以上报价 ，由科研管理部门委托代理人审定 ，合同文本经科研管理部门审批后盖章生效 ；采购合

同金额在 ５０ 万元（含）以上时 ，需提供 ３ 家（含）以上报价 ，并经过质量计划处组织评审 ，择优确定供方 ，评审记录作为审批时的附件 。 经批准后 ，由采购小组进行商务谈判并填写枟商务谈判记录表枠 。 合同签署时 ，合同文本必须由经手人或联系人签字 ，合同金额在 ５０ 万元以下的由科研管理部门委托代理人签署 ，５０ 万元（含）以上 ２００ 万元以下由主管领导签署 ，２００ 万元（含）以上必须由法人代表签署 。通过优化外包合同评审流程和明确审批权限 ，有效实施合同经费的过程控制 。

  ３ ．３ ．４ 规范采购招标流程

  制订枟科研项目采购招标管理办法枠 ，针对合同经费在 ５０ 万元以上的科研项目外协外包 ，规范招标和评标过程控制 。技术负责人依据调研与前期沟通结果 ，确定投标单位 ；成立由项目指挥 、科研管理部门领导 、技术负责人 、财务主管 、项目主管等组成的 ９ 人以上专家组进行评标 。 专家组依据各投标单位所作的技术报告以及方案的完整性 、先进性 、可靠性 ，评价技术指标是否满足要求 ；依据质量和计划控制措施 、实施方案情况 、提供同类产品的业绩评价和售后服务情况来评价投标单位的保障措施是否满足要求 。 专家根据上述情况最终打出技术分 ，取平均值作为最终技术分 。价格分以 ３ 家二次报价的平均数作为标底 ，赋予基本分数 ，偏离进行分值加减 ，依据各家二次报价计算得出价格分 ，并由记分员和监督员签字确认 。 依据价格分和专家技术打分平均分得出择优顺序 ，上报主管领导审批 。 与优先和排名靠前的单位进行价格谈判 ，经过价格谈判确定最终供方 。 依据项目采购管理办法签订合同 ，并进行外协外包过程与控制 。通过成立评标专家组 、严格保密的过程控制 、３ 家二次报价及谈判 ，不仅可以有效控制经费风险 ，杜绝利益关联方介入 ，而且可以大幅降低外协外包成本 ，为经费紧张的科研项目节约大量资金 。 

   3 ．4 加强入所验收和入库规范管理

  明确入所验收条件 ，强化过程控制 。 采购产品由检测部门和装调部门负责验收工作 ，批产项目的验收也可由项目所属研究室的检验人员负责 ，按照枟采购控制程序枠和枟过程和产品的监视 、测量程序枠执行 。 入所检验时 ，对照采购计划对采购产品的供应商 、型号 、质量等级等进行严格核实 。 通过强化入所验收过程控制 ，防止出现虚假采购 、非合格供方采购 、降低等级采购等情况。明确产品入库条件 ，加强库房管理 。 各部门划定专用区域作为专门的仓储区域 ，所有物料必须明确标识名称 、规格型号 、数量及用途 。 建立物料管理台帐 ，对于入库 、在库和出库情况详细记录 ，做到帐 、卡 、物相符 。 仓储管理人员应进行循环盘点并配合有关部门做好盘点作业 。 采购产品经入所验收 、标识后全数入库 ；项目组人员在产品出库前不经手产品 。 通过对库房的有效管理 ，可以防止国有资产流失 ，防止私存元器件过期 ，避免存储条件不具备等造成经济损失 。