城市流浪乞讨人员的法律救济

硕士论文网第2021-07-07期，本期硕士论文写作指导老师为大家分享一篇社会学法律论文文章《城市流浪乞讨人员的法律救济》，供大家在写论文时进行参考。
摘要流浪乞讨人员法律救济关系着社会的稳定与发展和构建和谐社会的全局，还有利于促进中国法制化进程，因此，有必要从深层次探讨流浪乞讨人员的救助理制度，针对现行法律制度存在的不足，进行完善。城市流浪乞讨人员社会救助法律制度是以保障公民基本生存权为核心内容的法律制度，也是现代行政国家不可或缺的法律制度。现行的《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》及其《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》是在旧的收容遣送制度严重异化的背景下出台的，其标志意义和现实意义都非常显著而深远。《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》目前存在的问题有各方面的原因，就制度本身来说，存在着救助对象不明确，法律体系不健全，制度执行不到位，救助对象识别困难等问题。本文将在分析现行救助制度现状的基础上，剖析救济制度存在的问题，并提出针对性的完善建议。
关键词：流浪乞讨人员；法律救济；救助管理；收容遣送
 
 目   录
前   言
第1章  引言
第1.1节  研究背景与研究意义
1.1.1  研究背景
1.1.2  研究意义
第1.2节  国内外研究动态
1.2.1  国外研究动态
1.2.2  国内研究动态
第1.3节  研究内容与研究思路
1.3.1  研究内容
1.3.2  研究思路
第2章  相关概念及理论
第2.1节  城市流浪乞讨人员法律救济的概念
2.1.1 城市流浪乞讨人员的概念
2.1.2 法律救济的概念
2.1.3 城市流浪乞讨人员法律救济的概念
第2.2节  流浪乞讨成因理论
2.2.1  需要层次论
2.2.2  贫困恶性循环与传递范式
第2.3节  城市流浪乞讨人员法律救济的法理基础
2.3.1  公平正义的价值追求   
2.3.2  生存权实现的需要
第3章 城市流浪乞讨人员生存及法律救济现状
第3.1节  城市流浪乞讨人员法律救济的现状
3.1.1  流浪乞讨群体生存现状
3.1.2  流浪乞讨群体流动情况
3.1.3  流浪乞讨人员可能造成的社会危害
第3.2节  城市流浪乞讨人员法律救济的现状
3.2.1  国家相关政策方面
3.2.2  法律支持方面
3.2.3  救济实践方面
第4章  城市流浪乞讨人员法律救济存在的问题
第4.1节  法律政策方面
 4.1.1  法律体系不健全
4.1.2  救助对象不明确
第4.2节  执行方面
 4.1.1  流浪乞讨人员的识别存在困难
4.1.2  执行部门权力不健全
第5章  完善城市流浪乞讨人员法律救济体系的原则与措施
第5.1节  完善原则
5.1.1  权责对等原则
5.1.2  依法治理原则
5.1.3  可持续生存原则
第5.2节  完善措施
    5.2.1  完善现有法律法规
5.2.2  制定出台相关法律法规
5.2.3  完善社会救助法律体系
5.2.4  分类管理
前   言
    随着经济的发展，贫富差距加大，城市流浪乞讨人员数量剧增，已成为城市发展中不可忽视的问题。大量流浪乞讨人员涌进城市，对城市的发展造成严重的影响。各城市对流浪乞讨人员的救助和管理工作也面临着巨大的挑战。2003年，自“孙志刚”事件发生后，国务院颁发了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，与此同时旧的《收容遣送办法》废止，这体现了我国的社会保障和社会福利展开了新的一面，体现了“以人为本”“保障人权”的原则。在各大城市中，流浪乞讨人员已成为一支不可忽视的力量，严重干扰着城市风貌和秩序，这已引起各界的重视，近年来，各大城市纷纷出台新的救助和管理政策，都取得新的成就。但由于人口众多，涉及范围广，救助资金缺乏，制度不够完善等，从而无法彻底的解决流浪乞讨问题。城市流浪乞讨人员的剧增反映了我国发展不平衡，经济、素质、技能、教育水平等差距较大，只有深入根源解决问题，才能取得更大的发展，否则，这不仅会影响到全民素质的提高，还会影响我国的人口质量和实现小康社会的战略目标。因而，我们要加强对城市流浪乞讨人员的救助和管理力度，站在社会发展的角度，积极探索新的救助和管理途径，出台新的解决方案，从根本上解决流浪乞讨人员的生存问题。 第1章  引言
第1.1节  研究背景与研究意义
1.1.1研究背景
纵观人类文明的发展历史，我们不难看到流浪乞讨人员是人类文明发展中客观存在的组成部分。其实，不管在哪个国家，不管是古代还是现代，流浪乞讨人员作为特殊的社会群体一直都存在。流浪乞讨人员救助作为社会救助的一个重要组成部分，是社会救助发展的开端。
我国历朝历代统治者对流浪乞讨人员持有不同的态度，也采取了不同的措施。新中国成立以来，在不同的历史时期，我国政府对流浪乞讨人员施行的救助措施和管理方法不尽相同，先后经历了从管制到救助、从强制到自愿、从管理到服务的转变过程。2003年8月1日，国务院正式出台了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》），同时废除《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容遣送办法》），随后，民政部又颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》。《救助管理办法》和《收容遣送办法》相比，无论是制度设计理念还是制度执行方式，都更加人性化，体现出了以人为本的思想，但是，任何制度都不是完美无缺的，《救助管理办法》也不例外。《救助管理办法》制度设计上的缺陷及其实施环境的限制导致其在执行过程中产生了许多亟待解决的新问题。因此，对于我国当代城市流浪乞讨人员的法律救济，必须通过完善社会救助管理制度来进一步健全社会救助体系，进而对社会转型期我国公共政策的调整以及“以人为本”的立法和执法理念的提升具有重要意义。
1.1.2研究意义
城市流浪乞讨人员的法律救济是社会保障的主要内容之一，与其相关的法律制度是社会保障法律制度的主要组成部分，对城市流浪乞讨人员法律救济制度的研究，有利于进一步丰富社会救助法律制度理论研究的成果，对保障我国弱势群体人权、进一步转变政府行政理念、实现社会的公平正义以及推进社会主义和谐社会建设都具有重大意义。
对城市流浪乞讨人员的法律救济进行研究，有利于《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的实施；本文基于我国当前城市流浪乞讨人员的生存现状，针对《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》在实践中存在的困境与问题进行研究有助于完善救助管理制度，理顺救助管理的工作机制，提高救助管理的水平。解决流浪乞讨问题，不仅体现对弱势群体的关怀和帮助，更体现一个国家社会福利机制的完善和法制的健全。因此，深入研究探索解决当前我国社会流浪乞讨人员救助问题，是关注民生，扶助弱势群体，全面建设小康社会的现实需要；是弘扬民族精神，推进以德治国进程，加强社会主义精神文明建设的应有之义；是坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，是促进经济、社会和人的全面发展的本质诉求；也是构建和谐社会的需要。
第1.2节  国内外研究动态
1.2.1国外研究动态
    国外针对城市流浪乞讨人员及对其给予帮助方面的研究主要基于以下几个方面。一是界定流浪乞讨人员的概念。被我国定义为流浪乞讨的人员在国外主要被认为是无家可归者，鉴定城市流浪乞讨人员、探讨该类群体形成的原因及相关措施的研究十分丰富。如日本学者岗本祥浩在其研究著作中就无家可归者做了广义的和狭义的阐述。还有学者从无家可归者的特征方面着手研究，认为城市流浪乞讨人员受教育程度普遍比较低，他们通常都无法在正规的劳动力市场中找到良好的工作，无法保证稳定的收入来源，如果不能接受政府的救助将会更加虚弱。二是探讨无家可归者的成因。各国学者从国情出发，从无家可归者出现的原因进行了分析。美国学者弗里德曼（1997）从社会的角度、经济的角度就无家可归者受困的原因进行了详细分析。俄罗斯的阿辛斯基•哈巴耶娃认为，俄罗斯无家可归人员增长态势的蔓延源于社会与经济状况的恶化。美国的泰斯勒则从性别的角度分析了无家可归的成因。哈特曼在其文中概述无家可归者无家可归的原因。英国作家庞德著作的文献，是我们了解英国近代社会变迁与流浪现象的关系、流浪者的划分、贫民救济立法和流浪者的管制等问题的力作。三是研究对无家可归者的救助。英国学者贝弗里奇（1976）就社会救助的价值、救助标准等提出了自己的看法。法国著名历史学家若兹•库贝洛所著的《流浪的历史》则为我们全方位地展示了法国自中世纪开始至20世纪期间社会对流浪者态度的变化以及流浪者从被残酷的压制到获得救助的发展历程。
1.2.2国内研究动态
    国内方面，就城市流浪乞讨人员的相关研究可划分为以下几方面：
    1）对乞丐的研究
针对乞丐的研究，学术界分为几方面。一是对乞丐内涵的界定。沈寂等（1993）就乞丐的定义、乞讨手段，丐帮等进行了实地研究。二是对乞丐成因的探讨。对于乞丐成因，《文史精华》编辑部《近代中国江湖秘闻》一文认为旧社会统治阶级对劳动人民的压迫剥削越残酷，当乞丐的人就越多，这样就有了专以乞讨为业的乞丐群。印永清、万杰（1996）《三教九流探源》认为乞丐聚众形成的丐帮，最主要目的是为了求得生存，保护自己，互相帮助，免受欺负。曲彦彬、刘汉太、周德均（2005）、占才强（2003）等的著作纷纷从乞丐所处的社会背景、文化背景等角度探讨了乞丐的成因。管键（2004）、李景平等（2005）将教育程度低、职业技能差、好逸恶劳、金钱崇拜等原因归咎为乞丐出现的主要原因。刘旭红（2008）、郑也夫则认为，之所以为乞丐，是因为他们出生在边远的农村，价值迷失。三是对乞丐的治理。郑春燕（2004）认为，乞讨是民众的自然自由，不隶属于法律规定的自由，因此，法律方面不应当加以限制。肖艳辉、王宝庆（2005）持同样的观点，他还强调，这是习惯上的权利。郝铁川（2004）则并不支持乞丐行乞权利的执行，他认为，法律不完全禁止行乞，但出于对公众利益的考虑，应当有所限制。四是对乞丐救助方面的研究。陈薇（2007）认为乞丐行乞的原因不同，因此，对其实施救助时，应当要进行分层，施以不同的救助办法。尹晓明（2006）则认为，支持乞丐学习职业劳动技能，使其能在市场中具有竞争力是解决乞丐行乞问题的关键。
2）对收容遣送制度的讨论
孙志刚事件引发了学术界对收容遣送制度的广泛探讨，社会各界针对收容遣送制度存在两种对立意见。收容遣送制度废除前夕，大量学者研究认为收容遣送制度漏洞百出，讨伐声不断。冯举（2002）首先肯定了收容遣送制度在一定历史时期所发挥的作用与贡献，然后就立法体系不完善、执法标准不明确、管理站混乱等角度探究了收容遣送制度的缺陷。马怀德通过对《收容遣送办法》、《救助管理办法》等进行详细分析发现，这些救助办法都存在不同程度的缺陷。谢川豫（2002）从立法角度、收容程序、收容对象、收容程序执行等角度，就收容遣送制度存在的各种问题进行了深入研究。武玉红、夏邦（2003）指出了收容制度的缺陷所在：滞后于时代发展、违背法治原则、收容遣送标准与执法主体不明确等。同时，武玉红（2003）还指出，收容遣送制度偏离了其设定宗旨，应有的福利性、救济性在执行中“变味”了。2003年6月20日，国务院总理温家宝签署相关命令，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》登上历史舞台，而收容遣送制度由此走向式微。
然而，对收容遣送制度的探讨并未因此销声匿迹。2006年5月，随着我国抗击SARS名人钟南山被抢电子设备事件发生，倡议恢复收容遣送制度的声音再起。钟南山认为收容制度虽有各种弊端，“尤其是在收容人员判断方面存在不明晰之处” （柯武刚，史漫飞，2001），但也不能武断地废除该制度。新华网上的民意调查也显示，超六成的网友认为，“收容遣送制度有助于抑制无业游民犯罪”（肖宁灿，2004）。乔新生（2006）在其研究成果中指出，收容遣送制度的立意初衷是好的，只是在施行过程中被不当人员利用，但它的存在还是十分必要的。然而，救助制度的出台终究是取代了收容遣送制度，此后，我国一直施行的是救助制度。
3）对救助制度的研究
救助制度的实施开启了国内对城市流浪乞讨人员救助的新时代。总的说来，现代学术界对救助制度大多持肯定态度（陈君君，2008；王思斌，2003）。然而，救助制度也存在诸多不足之处，对此，学者们在制度推行的初期，主要对救助制度对救助制度的一般探讨上。在制度推行一段时间，社会上出现各种现象以后，针对救助制度存在各种问题进行了激励的探讨。由此，再进一步衍生出社会对合理救助方法的探索。针对救助制度的一般研究方面，王韬（2012）在研究中介绍了流浪乞讨人员的防御权、受益权，认为其受益权应当要被部分限制。梁红霞（2010）已我国城市流浪乞讨人员救助制度为研究蓝本认为，流浪乞讨人员在接受救助时应当享有这方面的权利，但同时也应当承担相应的义务。李竹筠（2013）立足与法律角度对城市流浪乞讨人员的救助制度进行了深思。针对救助制度的抨击也不在少数。李迎生和吕朝华（2007）以北京市流浪乞讨人员的救助数据为依据进行的实证结果表明，救助制度的救助目标存在偏离，救助效果欠佳。庄蕾（2012）则直接从流浪乞讨救助管理制度的不足之处立意，提出该制度存在的不足有：存在管辖盲区，救助管理实施动作简单，专业救助人员不足。存救助方法方面，卢国显等在其研究成果中指出了流浪乞讨人员的现状，追溯了流浪人员乞讨的原因，并提出了管理流浪乞讨人员的建议措施。赵常兴（2009）在文献中指出了城市流浪乞讨人员的救助困境，并有针对性的提出了改进措施。陈梅芳（2010）以湖南地区为研究对象，探索了我国救助管理制度与工作存在的不足，进而提出应对手段。王芳（2012）立足于行政法治的视角探讨了流浪乞讨人员的救助办法及相关的救助规范。部分学者则从实证的角度检验了救助管理相关的政策、法规的有效性。汤秀娟（2010）以广州市为例，探讨了城市流浪乞讨人员救助管理政策的运行效应。
4）对禁乞的探讨
基于救助制度存在诸多问题，地方，尤其是大城市开始针对流浪乞讨人员的行乞行为加以限制，这再次引发了许多学者开始探究本源问题，是否该“禁乞”？对此，出现的两种声音分别表达了自己的观点。反对禁乞的学者认为，乞讨是公民的权利和自由，禁乞违背了法律保留原则，对公民的人身自由造成了限制（张千帆，2004；陆永明、陈晨，2006；自为，2005）。林时献等（2006）、陈琳（2009）认为，禁乞令违背了法律保留原则，地方上的禁乞令更是违背了我国的《立法法》，是不受到法律保护的人身自由权的限制。也有学者从治理成本的角度探讨了禁乞的不经济性。由于流浪乞讨人员的流动性非常大，人员较多，对于监管的人力、物力、财力要求较高，不能满足行政效率性原则（梁平、李国栋，2006；杨雅华，2006）。曾献文（2004）指出，如要限制未成年人的流浪乞讨，完全可以依靠现有的法律法规体系，不需要地方设立专门的禁乞区域。同时，由于禁乞效果不仅不理想，而且也损害了弱势群体的利益，因此，也不应当禁乞（张立伟，2005；周安平，2008）。支持禁乞的学者则不赞同上述学者的观点，认为禁乞与法律保留原则并不相悖，中央立法不应损害地方律法建设权限（胡斌，陈卫，2008）。陆冰（2005）认为禁乞只是针对社会管理而采取的措施，不在法律保留原则遵循的范围之内。就社会公共秩序的维护，城市形象的维护等方面来看，禁乞也是比较合理的。廖丹（2004）和陈军（2006）均认为流浪乞讨人员在对社会公共秩序方面带来了负面影响，如要维护公共利益，应当要从法律法规的角度，对这些人员的权利和自有加以限制。陈薇（2006）则以《世界人权宣言》为论据，论述了行乞也不应当以损害公共秩序，社会福利为前提。
第1.3节  研究内容与研究思路
1.3.1研究内容
    本文总共分为五个主要部分。第一部分为引言，介绍选题背景和意义，综述本课题的国内外研究动态；第二部分阐述相关的概念和理论，对城市流浪乞讨人员及法律救济的概念进行介绍，铺垫流浪乞讨成因理论；第三部分介绍城市流浪乞讨人员法律救济的法理基础，包括公平正义的价值追求和生存权的实现两个方面；第四部分对当前城市流浪乞讨人员的法律救济存在的问题进行剖析，主要在于法律政策的制定和执行两个环节；第五部分提出完善城市流浪乞讨人员法律救助体系的原则与措施。 第2章  相关概念及理论
第2.1节  城市流浪乞讨人员法律救济的概念
2.1.1城市流浪乞讨人员的概念
城市流浪乞讨人员，俗称“乞丐”。《现代汉语词典》中把乞丐解释为“生活没有着落而专靠向人要饭要钱过日子的人”，笔者认为，这种解释太过于狭义。从古代汉语中关于乞丐的称谓来看，乞丐本当指那些行乞钱物为生计的贫困者，但是，行乞者未必是贫苦者，也有富人甘为乞丐。
我国《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》在流浪乞讨人员前用“生活无着”进行限定，说明我国法律主站对“流浪乞讨人员”作广义解释。民政部2003年颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》第二条规定，“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。这说明我国流浪乞讨人员救济制度的对象仅限于狭义的流浪乞讨人员，可以自主谋生，有亲友投靠或者享受国家其它福利的人员不属于流浪乞讨人员。
2.1.2 法律救济的概念
法律救济是指公民、法人或者其他组织认为自己的人身权、财产权因行政机关的行政行为或者其他单位和个人的行为而受到侵害，依照法律规定向有权受理的国家机关告诉并要求解决，予以补救，有关国家机关受理并作出具有法律效力的活动。法律救济只有在法律关系主体的合法权益受到侵犯并造成损害时才会发生，是法律关系主体合法权益恢复和补救的重要途径。目前，法律救济的主要方式有行政复议、行政裁决、国家赔偿和民事诉讼。
2.1.3 城市流浪乞讨人员法律救济的概念
    城市流浪乞讨人员法律救济是指流浪乞讨人员在自身生存权受到威胁时，可以根据现行的法律法规向国家行政部门依法提出救济申请，从而维护自身生存权的一种法律行为。根据我国现行的法律法规，城市流浪乞讨人员可以依据《城市生活无着的流浪人员救助管理办法》向救助站申请救济，从而满足自身最基本的生理需求。
第2.2节  流浪乞讨成因理论
2.2.1需求层次理论
需求层次理论由美国心理学家亚伯拉罕·马洛斯于1943年在《人类激励理论》论文中提出的，是行为科学的理论之一。需求层次理论将人类需求像阶梯一样从低到高按层次分为五种，分别是生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求，而生理需求是其它需求的基础和保障。试想一下，如果一个人同时缺乏食物、安全、关爱和尊重，其对食物的需求是最强烈的，其它需求则显得不那么重要。此时人的意识几乎全被饥饿所占据，所有的能量都被用来获取食物。因此，只有当人从生理需要的控制下解放出来时，才可能出现更高级的、社会化程度更高的需要。如果生理需要（除性以外）任何一项得不到满足，人类个人的生理机能就无法正常运转，人的生命就会因此受到威胁。在这个意义上说，生理需要是推动人们行动最首要的动力。马洛斯认为，只有这些最基本的需要满足到维持生存所必需的程度后，其他的需要才能成为新的激励因素，而到了此时，这些已相对满足的需要也就不再成为激励因素了。
上文提到，城市流浪乞讨人员是指生活无着，无力解决食宿，靠乞讨为生的人员，城市流浪乞讨人员正是在这种生理需求无法得到满足的情况下发生行乞行为的，这也是造成流浪乞讨现象的重要原因。流浪乞讨人员最显著的特征就是生理需求无法得到满足，为了满足最基本的生理需求，最直接有效的办法就是进行乞讨。
2.2.2贫困恶性循环与传递范式
贫困恶性循环理论是美国经济学家纳克斯于1953年在《不发达国家的资本形成》一书中提到的。该理论认为，资本匮乏是阻碍发展中国家发展的关键因素，发展中国家和贫困落后地区之所以长期贫困，主要是存在着相互联系、相互作用的恶性循环。
贫困恶性循环理论包括供给和需求两个方面。在供给方面，发展中国家由于经济不发达，人均收入水平低下，低收入意味着人们要将大部分收入用于生活消费，很少用于储蓄，从而导致储蓄水平低，储蓄能力小，低储蓄能力引起资本稀缺，从而造成资本形成不足，资本形成不足又会导致生产规模难以扩大，劳动力生产率难以提高，低生产率造成低产出，低产出又造成低收入。这样，周而复始，形成了一个“低收入——低储蓄能力——低资本形成——低生产率——低产出——低收入”的恶性循环。在需求方面，发展中国家由于经济落后，人均收入水平低下，低收入意味着低购买力和低消费能力，低购买力导致投资引诱不足，投资引诱不足又会导致资本形成不足，低资本形成使得生产规模难以扩大，生产率难以提高，低生产率带来低产出和低收入。这样，也形成了一个“低收入——低购买力——低投资引诱——低资本形成——低生产率——低产出——低收入”的恶性循环。因此，可以总结出，一个国家穷是因为穷，一个国家如此，一个家庭，一个人也是如此，这也是为什么穷的越穷，富的越富的道理。
贫困传递范式又称贫困代际传递，是指后代与前代之间存在一定差异的同时，更多的表现出在思想观念、文化习俗和行为方式等方面具有明显的继承性，这种继承性就是贫困代际传递。城市流浪乞讨人员不仅表现在代际传递，更多的表现在横向传递，也就是说当一个人沦为流浪乞讨者，他身边类似的人也会成为流浪乞讨者。
第2.3节  城市流浪乞讨人员法律救济的法理基础
2.3.1公平正义的价值追求
公平正义是法律的价值追求，任何法律的生命线就在于公平正义。罗尔斯曾说，公平正义是社会制度的首要价值，正如真理是思想体系的首要价值一样。他在《作为公平的正义——正义新论》中做出了最新的表述：（1）每一个人对于一种平等的基本自由之完全适当体制都拥有不可剥夺的权利，而这种体制与适于所有人的同样自由体制是相容的；（2）社会和经济的不平等应该满足两个条件：第一，他们所从属的公职和职位应该在公平的机会平等条件下对所有人开放；第二，他们应该有利于社会之最不利成员的最大利益。第一个原则称为平等自由原则，第二个原则中第一部分可以称为机会平等原则，第二部分成为差别原则。第二个原则主要涉及的是经济和社会上其他非基本权利，包括财富和收入、权利和权威等的分配问题。在此基础上，罗尔斯提出了处理正义原则之间关系的两个优先原则，即第一个正义原则优先于第二个正义原则，第二个正义原则中的机会平等原则优先于差别原则。差别原则是两个正义原则中一个很重要的组成部分，主要是指社会和经济的不平等“应该有利于社会之最不利成员的最大利益”。其基本宗旨实在肯定和确保每一个社会成员的基本权利及其义务和机会的自由平等的基础上，通过对实际存在着的社会和经济的不平等进行普遍有利的调节和再分配实现社会和经济的不平等“合乎每个人的利益”，尤其要合乎最不利者的最大利益。
关注社会分配中的“最不利者”，是罗尔斯正义论的一个重要创新。首先，罗尔斯强调在不侵犯个人的基本权利（公民的平等自由）的前提下兼顾社会大多数人，特别是处于社会最不利地位的人的利益，是建立在其对贫富差异与社会稳定之间的密切关系的深刻认识之上，为维护社会稳定秩序而提出的；其次，罗尔斯所强调的“最不利者的最大利益”原则及其作为整体的两个正义原则，无论是作为一种道德原则还是作为一种社会选择原则，都要优于传统功利主义的“最大多数人的最大利益”原则，在操作上也更为简便。
罗尔斯的“正义论”用契约主义的形式对社会福利制度的建立进行了有力的论证。在社会现实中，他的价值还需要通过具体的制度、原则来体现。在社会福利制度下，任何一个社会成员，只要符合法律统一规定的条件，不管种族、性别、年龄、职业、贫富，都应该被强制性地纳入社会福利保障的范畴，均等地获得社会保障的机会和权利。无论任何阶层，在社会保障面前一律平等，都普遍地、无例外地获得生存的权利，而且社会保障的覆盖面越广，这种机会的公平性体现得越充分。在社会矛盾不断加剧、社会差距不断拉大的今天，公平与正义更应该受到重视。流浪乞讨人员是社会弱势群体中的“弱中之弱”，他们的利益如果得不到保护，极易成为社会不安定因素，因此我们必须关注这些“最不利者的最大利益”。通过对灾祸中不幸者的救助，使其迅速从灾害中恢复正常生活；通过对失业者提供失业救助和职业培训，使一部分竞争失败者重新参与社会竞争；通过对社会成员的疾病、职业病等提供医疗保险，又能使社会成员迅速恢复健康，重新走上工作岗位等等，从源头上减少流浪乞讨者的数量，使其拥有与他人平等的发展机会，是维护社会公平正义的重要体现。
2.3.2生存权实现的需要
    “生存权”最早见于奥地利具有空想社会主义思想倾向的法学家安东·门格尔1886年写成的《全部劳动权史论》。生存权此时被揭示为生存的欲望在人的所有欲望中具有优先地位。“社会成员根据这一标准具有向国家提出比其他具有超越生存欲望的人优先的、为维持自己生存而必须获得的物和劳动的要求的权利”，“国家有义务对个人的生存权通过立法来进行保障。”这里所提出来的生存权的概念，是指社会成员根据生存的基本标准具有向国家提出要求获得物质和劳动等物质条件保障的权利在一定的程度上来也就是我们现代所说的“救
助权”的前身。
　　“卢梭认为，生命是人类主要的天然禀赋，是自然赋予人类的宝贵权利，无论以任何代价抛弃生命，都是既违反自然同时也违反理性的。”在城市化进程中，由于流浪乞讨人员处在城市生活低层，没有利益表达机构代其在政府作出决策时表达自己的意愿，故城市决策的出台往往更多地考虑城市管理秩序、居民生活环境及生活质量等因素，这些决策有时会侵害到他们的生存权益，有的城市为了维护城市形象而出台的禁讨令，在一定程度上大大限制了乞讨人员的乞讨机会。因为乞讨人员在城市中进行乞讨，获得他人施舍的机会较城市以外的地方会多些。从每个人的自然属性出发，去研究流浪乞讨者获得法律救助权的理论基础，可以使我们更加全面深刻地认识流浪乞讨人员生存权，也可以去了解国家法律法规是否会对流浪乞讨人员的生存权构成伤害。使流浪乞讨人员的生存权能便充分地得到保护。我国宪法第45条肯定了获得物质帮助权是公民的一项基本权利，是公民的生存权等基本权利的保障。国家对于公民的生存权的维护和保障应通过具体的制度设计来完成。制度设计应保证公民生存权在自我不能实现时，有向国家请求帮助的权利，而国家则有相应的义务，即在公民的生存权受到威胁时，对其提供帮助的义务；同时在公民请求权被拒绝时，应有相应的救济手段，而司法上对生存权的救济是生存权保障的最后环节。这就规制着国家在法律上和物质条件上向生存权主体提供双重支持，所以说，对城市流浪乞讨人员实施法律救济是生存权实现的需要。
第3章 城市流浪乞讨人员生存及法律救济现状
第3.1节  城市流浪乞讨人员生存的现状
3.1.1流浪乞讨群体生存现状
    《城市生活无着的流浪人员救助管理办法》的出台并予以实施以来，流浪乞讨人员的现实状况发生了重要的变化，出现了许多新情况、新问题。如流浪乞讨人员的数量明显增多，有不少流浪乞讨人员活跃在城市的繁华地带和人流量多的地方。由于救助站实行临时性救助措施，愿意接受救助的流浪乞讨人员的人数也在逐渐减少。流浪乞讨现象趋于复杂，如流浪乞讨人员中的那些身体残疾者会在固定的地点和路段乞讨、未成年人则会跟随路人紧追不舍的讨要、一些妇女带着小孩进行乞讨、贫困学生寻求救助进行乞讨等等。流浪乞讨人员的结构也呈快速上升的发展的趋势，团伙乞讨、职业乞讨等现象已屡见不鲜。因此，城市的流浪乞讨人员日益增加，乞讨方式变化多端，职业乞讨者规模发展，使得对城市乞讨行为管理的形势日益严峻。
　　流浪乞讨人员的人群构成状况复杂。经过调查发现，原来多以老者居多，其次就是儿童乞讨人员约占到三分之一。而让我们值得思考的就是现在的老年乞丐更多，而且一些正是读书年龄的青少年也开始在流浪乞讨，其间还有很多不乏残疾人士、婴幼儿。
　　流浪乞讨人员乞讨方式发生变化。过去的流浪乞讨人员只乞要一些馒头、大饼之类的可以充饥的食物，现在的流浪乞讨人员已经不满足过去的那种只给点吃的了，己经不是只满足温饱问题的性质了，他们现在不要吃的只要钱了，甚至有的乞讨人员强乞强要、不给不行、给少了不要的地步。
　　目前，流浪乞讨人员大致分为两类：一类为因临时遇到困难或其他原因导致的非职业流浪乞讨人员；另一类则是以获取经济利益为目的的流浪乞讨人员，他们不愿意接受临时性救助，通过伪装、欺骗的方法，来利用人们的同情心而博取同情的职业乞丐，而且呈现明显增加的趋势。原来的流浪乞讨人员只是为了维持自己的生存，而进行乞讨以解决自己的温饱问题。但现在的流浪乞讨人员被经济利益驱使，导致职业流浪乞讨人员剧增。这些职业乞讨者，为了达到经济目的，编造各种各样的谎言来骗得人们同情。他们自编自演各式各样的悲惨遭遇和身世，以谋取钱财。流浪乞讨人员有的扮作残疾人、大学生，有的拿出各种证件，有的利用道具等等，以欺骗为生，骗取钱财为目的。致使欺诈性、职业性乞讨的行为日益普遍化。
3.1.2流浪乞讨群体流动情况
    来自全国各大中城市，尤其是一些经济发展水平较为发达城市的资料显示，乞丐的人员数目非常庞大，而且其规模正呈日益扩大之势。收容站、救助管理站作为流浪乞讨人员的主要管理部门，其收容、救助的乞丐，也只是其中的极少一部分，况且，由于乞丐群体具有相当大的流动性，有些人在一年当中数次被同一个或者不同的城市收容的现象经常发生。此外，再加上乞丐的隐蔽性、身份不固定性等特征，这些情况都给我们准确掌握乞丐的总体规模带来了较大的难度。但是，借助各地城市所披露的一些丰富材料，我们对目前城市乞丐的规模及流动情况也可有个大致的认识。
    据有关部门统计，从2003年8月l日至2004年7月底，在《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》》施行后的一年内，全国各地的909个救助管理站共救助46.6万人。事实上，由于乞丐群体本身带有极大的流动性、乞丐身份的不稳定性、乞丐生活的隐秘性等特征，我们想要精确地把握这个群体的总体规模，几乎是天方夜谈。我们主要借助于国内许多地方性材料披露出来的情况，认识一下乞丐群体在规模上的“庞大”情况。北京作为中国的首都，政治、经济、文化都比较发达，流动人口众多，自然是乞丐们眼中的理想乞讨城市。很多乞丐都以家人遭受各种病患，或者家乡遭受灾害等名目进行骗讨，还有的人唆使儿童抱住行人尤其是外国人或挡住行人去路进行强行乞讨，这种种现象和其掩盖的很多犯罪行为己经引起了社会关注。流浪乞讨人员主要为两大类:一类是确需救助的流浪乞讨人员和临时生存危机的特困人员。另一类主要是强行讨要、职业乞丐及以流浪乞讨为掩护进行违法犯罪活动的人员，是引发一系列治安和社会问题的主要人群。”
    流浪乞讨的人数量越来越多，并且越来越多的乞丐不断涌入经济发达的地区，如北京、上海、深圳等，对这些地区的治安管理带来较大的困难。有些乞丐被卷入黑社会组织，在幕后操控者的控制下进行职业乞讨。
3.1.3流浪乞讨人员可能造成的社会危害
随着《救助管理办法》的实施，流浪乞讨的人数不断增多，给城市治安管理带来了不小的麻烦，如果管理不当，很有可能带来严重的社会危害。
1）破坏城市秩序
    城市中聚集大量的乞讨族，给社会带来的危害是显而易见的，市容、交通、社会秩序乃至城市环境都受到很大影响。在城市日益现代化的今天，如此大的车流量本来就给交通带来了很大的压力，更何况大量的人群聚集到主要交通要道，无疑会给交通状况压上加压，这些乞讨族还不仅仅是站在马路上不动，他们的目的就是趁车速减慢或者停车的时候上前乞讨，他们每天游走在危险之间，一旦发生事故，双方都将承受巨大的损失。
    尽管这些乞讨者已经把“乞丐”当成了自己的职业，但由于这个职业的特殊需要，他们每天都必须衣衫褴褛地蜷缩在这个城市最繁华的地方。这样一来，先别说影响到这个城市的形象，起码这样的装束会让人看上去感觉不舒服，起码会显得与这个大都市格格不入。而且，乞讨者这些“不拘小节”的行为也会影响到市容，影响到城市整洁的环境。  
    不可否认，乞讨族这个群体是一个容易躁动的群体。比如，遭到一句冷嘲，遭受一个白眼，任何人心理都难免不好受，何况是一个身处异乡的流浪乞讨者了，我们每个人都要自尊、寻求心理平衡，但是这些流浪乞讨者要找到自尊、寻求平衡的心理却往往被人们忽视。乞丐大多居住在恶劣的环境里，这给城市的公共卫生带来严峻挑战，由于他们不会注意公共卫生的重要性，往往很多疾病在他们身上开始传播，然后这些乞丐在繁华的闹市里把病菌散播出去。
    2）大批幼小的儿童成为残酷现实的受害者
    近几年来，在大街上乞讨者的队伍中有许多是十几岁甚至是十岁以下的儿童。老话说这个年龄段的人是“早上七八点种的太阳”，正是朝气蓬勃的时候，是人生最美好的时光，但在这个乞讨族的群体中，有过半以上的是儿童。据不完全统计，全国流浪乞讨的儿童将近10万人，他们在那些“幕后黑手”的教唆和威胁下每天进行丧失尊严的行为，而这个年龄正是孩子学习知识接受教育的好时光，或者说在他们懂事的时候，眼里已经不在对这个世界充满希望了，有专家作过针对儿童乞丐的研究，他们虽然整日过着漂泊流浪，甚至造人唾弃的生活，但是他们中间有相当一部分孩子却认为这是幸福的，因为他们在以前根本不会有一份钱去买自己喜欢的东西，因为穷，但是开始乞讨后，他们除了交上乞讨来的钱后，自己许多时候还可以得到一部分零花钱归自己支配，在这样幼小的心灵里最早植下的不是明媚的阳光当头照，而是灿灿的金钱手中握，还有在孩子的成长过程中他们只能以自己身边鱼龙混杂的人为学习榜样，心灵上得不到健康的发展，有很多孩子在渐渐长大的时候开始和同龄人做比较，这显然是不可能有比较效果的，所以他们缺少真正交流的对象，常常高到自卑，孤单和恐惧还有少年的麻木，这是一个多么危险的信号，当这批孩子长大后，就会成为社会最边缘的人，尤其是城市的乞讨者，他们长期生活在都市，然而成长后他们的需求随着年龄的增长就会变的丰富起来，但是由于种种的原因，他们这些日益增长的需求却往往地不到满足，于是他们的选择只有是铤而走险，这对于他们来说可能是重操旧业，也或者会成为社会的终极叛逆者，他们的一生就会这样白白地被毁了。
    3）埋下暴乱的源头
    未来几年，如果不能有效的进行管理和控制乞讨人员数量的增长，很有可能爆发社会问题。2005年11月份发生在法国的骚乱事件不得不让我们对未来城市与社会的发展做一次深刻反思，当我们在追求GDP增长的同时，社会是不是一样跟的上了经济的发展，人文社会的建设不是一个意识形态的口号，它需要很多切实的行动。在中国，每年都有许多人沦为乞丐，而这个群体不断扩张凝聚，他们生活在城市与社会的边缘，不被社会所接受，这是一个人文社会最大的悲哀，我们在吃人，我们中国民族有同情弱者的优良传统，但是在真假难辩的行乞里，人开始不愿意再睁开温情的眼睛，世界在慢慢的变黑，这决不是一句顺口话，任何事物的发展都是具有相对性的，在我们变的冷漠的同时，乞丐也在寻求对付冷漠的变化，我们可以有足够的理由对假乞丐嗤之以鼻，但是我们没有理由对真正行乞的弱者视而不见。
第3.2节  城市流浪乞讨人员法律救济的现状
3.2.1国家相关政策方面
    2003年8月1日，国务院正式出台了《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》，同时废除《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，从《收容遣送办法》到《救助管理办法》，立法理念和制度发生了深刻变革，是我国政府在对待城市生活无着的流浪乞讨人员问题上态度由强制管理到人性化服务的回归，这是我国在社会救助工作机制上的一次重大完善。从强制收容到自愿接受救助，流浪乞讨人员的地位发生了变化；从监管到服务，政府救助机构的角色也发生了质的变化。这些改变，充分体现了政府对公民的关怀，体现了政府尊重公民权利、相互平等、敢于负责的精神。
从《救助管理办法》的立法目的来看，《救助管理办法》第1条明文规定：“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员（以下简称流浪乞讨人员）实行救助保障其基本生活权益完善社会救助制度制定本办法。”可见救助管理办法的根本目的就是救助生活无着落的流浪乞讨人员，保障其生活权益，完善社会保障制度，这也是救助管理办法的唯一目的。
从救助对象来看，《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》第2条规定：《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》规定的城市生活无着的流浪乞讨人员是指因自身无力解决食宿无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养正在城市流浪乞讨度日的人员。虽有流浪乞讨行为但不具备前款规定情形的，不属于救助对象。”这一规定对受助人员进行了严格的限制，即受助人员必须同时满足《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》第2条规定的四个条件才能得到救助。
救助以自愿、自主为原则，它是《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》的基本原则，尽管《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》没有使用“自愿”、“自主”一词，但是在《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》第5条、第6条、第11条都体现了救助自愿、自主原则。其中，第5条规定执法人员只能告之流浪乞讨人员可以寻求救助，而不能强行带走；表明救助完全是基于流浪乞讨人员的自愿申请；第11条规定救助站不得限制受助人员离开救助站，更是明确了自愿、自主的原则。
　　救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》第7条的规定，救助机构向受助人员提供下列救助：提供符合食品卫生要求的食物；提供符合基本条件的住处；对在站内突发急病的，及时送医院救治；帮助与其亲属或者所在单位联系；对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。
为了保障上述救助措施的实现，《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》第3条规定：“县级以上人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障。”同时，为了弥补地方政府的经费短缺，《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》第3条还规定，国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员。这一规定表明未来的社会救助制度肯定是政府和社会合作的框架。
3.2.2法律支持方面
城市流浪乞讨人员法律救济是行政机关基于法定的职权和职责对特定对象实施的救助行为，其中“法定”之“法”主要包括宪法、法律、行政法规、地方性法规部门规章以及其他规范性法律文件。
1）宪法
    1954年宪法第93条规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施以保证劳动者享受这种权利。”这是我国第一次以明文宪法规定公民生存权与国家相关法定职责。1982年宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”2004年宪法修正案又明确规定“国家尊重和保障人权”、“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系”。这些新的条文与内容反映了时代的要求与民众的呼声，是我国经济发展与社会进步的必备条件之一，尤其作为宪法条款对我国的人权与法治事业具有里程碑意义。回顾以往的具体相关规定，也可看出我国在此取得的长足进步。
2）法律
宪法的原则规定必须依赖法律、法规的制定和实施。随着社会经济体制改革的深入，国家相继出台了相关法律、法规和部门规章保障公民受救助的权利，这样形成了全方位、多层次的保障体系。社会救助很多内容是通过法律形式规定的，如：1990年颁布、2008年修订的《中华人民共和国残疾人保障法》，1991年颁布、2006年修订的《中华人民共和国未成年人保护法》，1992年颁布、2005年修正的《中华人民共和国妇女权益保障法》，1996年通过的《中华人民共和国老年人权益保障法》，2007年通过的《中华人民共和国劳动合同法》和《中华人民共和国律师法》等。
3）行政法规
    国务院和各部委发布的大量的行政法规、政府规章及其他规范性文件构成了目前我国社会救助法律体系中的主要部分。1999年9月国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，标志着我国现阶段社会救助制度正式确立。此后，国务院及其有关部门相继出台了关于城市最低生活保障、自然灾害救济、农村五保生活供养、农村特困户救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助，以及城乡医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助内容的行政法规和规章。如2003年6月国务院通过的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和《法律援助
条例》、2006年通过的《农村五保供养工作条例》、2008年通过的《中华人民共和国劳动合同法实施条例》，以及2003年民政部发布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》等等。
    4）地方性法规
    由于社会救助在不同地区之间存在救助标准的区别，而地方根据自身不同特点，通过依据宪法、法律、法规制定的地方性法规和地方政府规章的方式，积极推动本地区域内社会救助制度的健全和发展。例如湖南省政府下发《关于进一步加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的通知》，要求湖南省各级救助管理站将在城区各车站码头、繁华路段等重要场所设置救助引导牌。有条件的县市，要成立流动救助服务队，开通流动救助服务车，设立统一标识的社区全天候救助点，及时引导和救助流浪乞讨人员。郑州市政府下发《关于开展救助管理工作进社区的通知》，要求各区、街道办事处、社区要组建救助管理服务队伍，在每个社区至少要建立一个救助服务亭，方便流浪乞讨人员的求助，这意味着社会救助体系将由市一级向区、街道、社区逐层延伸，并最终形成多层次的救助网络。山东省政府2004年6月下发通知，要求各级部门加强对城市流浪乞讨人员的关爱性救助管理，建立以自愿受助、无偿救助为基本原则的新型社会救助制度，并从救助对象、救助程度和内容方面推出了一系
列“关爱措施”。主要内容有：因被盗抢等造成食宿困难者列入救助范围；对无力支付交通费的受助人员提供乘车凭证；受助人员患病采取先记账后结算的办法就诊；救助站内男女、老幼、健康人和残疾人分开居住，等等；苏州市民政局、公安局、城管局联合发布《关于加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的通告》，禁止乞丐在繁华街区乞讨，不听劝阻者将被施行治安处罚。各地相继推出的针对流浪乞讨人员管理的新举措，对完善我国救助管理制度极具参考价值。
3.2.3救济实践方面
    自2003年8月1日国务院出台《救济管理办法》以来，城市流浪乞讨人员急剧增长，救助站的数量也不断增加。对流浪、乞讨人员进行救助管理是《社会救助暂行办法》的一项内容，也是社会救助工作的一项任务，这项工作主要由各级民政部门组织实施。根据有关统计资料，2013年全国2000多个救助管理机构，其中200多个救助流浪未成年人保护中兴共救助流浪乞讨人员235万人次，其中未成年人达到了15.9万人次。对于这些流浪乞讨人员的救助是一项临时性的救助措施，主要提供临时的食宿、生活照料和返乡服务。民政部部长李立国表示，流浪乞讨中的未成年人是救助管理工作的重点，要着重做好他们的教育转化、关爱帮扶、回归安置和源头预防工作。李立国还表示，各级民政部门近几年先后开展了“接送流浪儿童回家”、“流浪儿童回校园”活动，都取得了很好的效果，在今后的工作中，要在着重开展未成年人社会保护试点工作的基础上，把流浪未成年人的社会保护工作、救助管理工作提高到新的水平。
第4章  城市流浪乞讨人员法律救济存在的问题
第4.1节  法律政策方面
4.1.1法律体系不健全
从目前情况来看，我国对于城市流浪乞讨人员的法律救济制度还不够健全，主要表现在救助对象标准实际操作性不强，相关制度的配套衔接不够。
1）救助对象标准实际操作性不强
《救助管理办法》规定的救助对象是生活无着的城市流浪乞讨人员。民政部制定的《实施细则》第2条规定城市生活无着的流浪乞讨人员需要同时满足4个条件，即自身无力解决食宿，无亲友投靠，不享受城市最低生活保障或农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日。而在现实情况中，这4个条件的操作性不强。比如对求助人员无力解决食宿、无亲友投靠问题的判断，只能靠简单的观察或听求助人自述。
2）相关制度的配套衔接不够
    《救助管理办法》作为一项临时救助制度，对于帮助受助人员暂时的生活困难可以发挥一定的作用，但要真正帮人摆脱困境，则需要其它配套制度作为支撑。《救助管理办法》第2条规定，救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。《实施细则》第12条规定，救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天，因特殊情况需要延长的，需报上级主管部门备案。这对于真正流浪乞讨、生活无着的人来说，救助站的救助不能持续性解决问题。并且对于危重病人、精神病人和流浪儿童来说，他们需要长期的救助，救助站根本无法满足他们的需求。因此，总体来看，现行的救助管理制度救急救难但不救穷，与某些制度很难配套衔接，削弱了救助制度的实施效果。
4.1.2救助对象不明确
    《实施细则》第2条第1款规定：城市生活无着的流浪乞讨人员，是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。第2款规定：虽有流浪乞讨行为，但不具备前款规定情形的，不属于救助对象。我们知道，《救助管理办法》要救助的只是真正一贫如洗且全部或部分丧失劳动能力，为了基本的生存别无选择而在城市流浪乞讨的那部分人，而现实中，城市流浪乞讨人员的类型绝对不是如此单一。同时，到底什么才是“生活无着”，“流浪”和“乞讨”应该是二者兼备还是只具其一。对于这些问题，《救助管理办法》都没有给出明确的界定，这就给实际操作带来了很大的困难。比如在春运的高峰期，一些地区救助站前来寻求救助的流浪人员猛增，其中大多数并不是走投无路的流浪乞讨人员，而是冲着专给流浪乞讨人员提供“救助火车票”而来的，甚至还有一些是别有用心骗取或倒卖专门为流浪人员提供的车票。由此看来，不管是《救助管理办法》，还是《实施细则》都没有对救助对象进行明确的界定。
第4.2节  执行方面
4.2.1流浪乞讨人员的识别存在困难
在《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》中规定救助对象是“城市生活无着的流浪乞讨人员”，《救助管理实施细则》第2条又规定：“城市生活无着的流浪乞讨人员是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。虽有流浪乞讨行为，但不具备前款规定情形的，不属于救助对象。”这些规定太过抽象，不便执行。先不要说这些人不愿意向救助站求助，就算进了救助站，要弄清楚其是否享受城市最低生活保障或农村五保供养，在短时间内是难以弄清的。
目前，救助站救助的对象大多是财物被盗、被抢、被骗、上访上诉、务工不着、探亲不遇后生活出现困难的人群，这些对象在《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》及其实施细则中都没有明确规定。而另一方面，真正的流浪乞讨人员大都不愿意进救助站，而这些在繁华街道流浪乞讨的职业乞丐往往是由派出所和城管办“护送”来的，这种“护送”是否有一定强制性？在现实生活中，真正最需要救助的人，也就是流浪未成年人、精神病人和危重病人，对他们的救助应该是有关部门的一种主动行为。“但如果把这个界定的权力交给执法者，其权力不受严格监督和制约，《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》及其实施细则界定的救助对象就不可能实施。再说，职业乞丐不可能“生活无着”，更不会“自愿接受救助管理”，而诸如有智力障碍或精神障碍的残疾人和离家出走的流浪儿童，这些无行为能力的人却不懂得“自愿”。《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》将救助对象定位为“城市生活无着的流浪乞讨人员”，并将其视为救助管理部门实施救助管理的先决条件，再加上“自愿”原则，作为受助者接受救助的前提条件。这两点使得救助管理制度之下的救助管理工作处于“该救助的得不到救助，不该救助的却得到了救助”的尴尬局面。”救助管理制度未能细化救助对象，妄想对呈现多元特征的不同类型流浪乞讨人员采取同一种救助方法，想用一种药方包治百病是不可能的，这般脱离实际，值得反思。
4.2.2  执行部门权力不健全
    在救助管理流浪乞讨人员过程中，有的部门未尽到自己应尽的职责：其一是护送单位随意扩大救助范围现象时有发生。有些区县公安部门仍沿用收容遣送时期的做法，把一些有轻微违法行为的人员、自杀自残人员、上访人员，甚至是无人照料的危重病人也送到救助管理站，他们甚至以“先接收，后甄别”为理由，迫使区县救助管理站接收不该接收的对象。其二是缺乏交接手续。当前有些区县公安、城管、市容监察部门护送智障、危重或精神病人和其他救助人员到救助管理站时无任何工作情况记录，有的甚至不负责任地将其丢弃在救助站外，不履行任何交接手续，大大地增加了救助管理站甄别和处置受助人员的难度。《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》第4条规定：“县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相关工作。”这样未能对各职能部门的职责作出明确规定，因此导致管理缺位，给各职能部门互相推卸救助责任留下了巨大空间和借口。
　　中国的法律制度其实最大的问题不是制定问题，而主要是执行和监督执行问题，尤其是监督问题。社会救助法律制度安排方面同样存在这样的问题。一项法律制度的执行和落实关键还是要看究竟有多大的执行决心和意志，是否愿意真正地监督其执行和贯彻。假如相关人员都是克尽职守、兢兢业业、遵规守矩的人，那么从法律的制定到实施肯定可以较好地发挥出制度的相应功能来。社会救助法律制度实施中所存在的重亲厚友、挪用克扣救济款、强制塔售、符合条件的领取不到而不符合条件的却占夺救助利益等现象屡禁不止，打折扣执行社会救助法律制度等现象层出不穷，是与相应监督机制的缺失密切相关的。制度中的监督条款本身也大都流于形式，并没有形成一种经常性的、全面的监督安排，从而导致制度的执行不力，并且还不能及时纠正其中出现的问题。权力失去监督就会导致腐致，制度失去监督就会形同虚设，甚至还会造成新的社会不公出现。监督机制的健全才会有效提高制度运作的绩效，最大程度地发挥和挖掘制度的设计功能。我们习惯上认为有了具体的法律规范文本就是实现了法治，实际上法治的根本内涵则在对法律的信仰以及对法律制度实实在在的执行，需要一套完备的监督机制来保证法律制度的切实贯彻。监督机制的缺失导致制度激励以及制度不利用等问题没有人去关注加以认真解决，以真正实现制度规范的最大功能。这些针对社会救助法律制度缺陷原因的分析，展示的是相关具体制度不能完全发挥作用的深层次性背景。这些因素直接影响甚至是决定了社会救助法律制度绩效的正常发挥。“人制定了制度，同时制度也决定了人的选择空间，二者的影响与制约是双向互动的。
第5章  完善城市流浪乞讨人员法律救济体系的原则与措施
第5.1节  完善原则
5.1.1权责对等原则
在现代社会，对流浪乞讨人员的宽容是行善和文明的表现，但适度的限制乞讨则是文明的另一种表现。为了对流浪乞讨人员进行有效管理，政府应该考虑制定《乞讨法》，从法律角度对流浪乞讨人员的权利和义务进行明文规定。依据《中华人民共和国宪法》，中华人民共和国公民享有物质帮助权、生存权、人生自由权。基于此，流浪乞讨人员的最基本权利应该得到保障。
但是，权利和义务是对等的，个人在行使某种权利的同时要承担相应的义务。因此，法律在保障流浪乞讨人员基本人权的同时，也应对其应尽的义务如不能扰乱公共秩序、不欺骗社会、不侵犯他人权利等法定义务作出规定。限制乞丐符合当代世界人权公约的基本原理。《世界人权宣言》第29条第1款规定：人人对社会负有义务，因为只有在社会中，他的个性才可能得到自由和充分的发展。第2款规定：限制人们行使权利的唯一目的在于保证对旁人的权利和自由给予应有的承认和尊重，并在一个民主的社会中适应道德、公共秩序和普遍福利的正当需要。因此，权责对等原则是完善流浪乞讨人员法律救济体系的基本原则。
5.1.2依法治理原则
流浪乞讨人员的法律救助还应遵循依法治理的原则，让救助与治安管理相结合，从而为救助制度的实施创造良好的外部法制环境。对于流浪乞讨人员的违法犯罪行为，属于社会秩序和社会治安法律制度调整范围的，可以依据《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国集会游行示威法》的有关条款予以调整。对于违反城管、卫生、交通规定的，可以依据相关的行政法规和部门规章进行处理。但是，值得一提的是，行政机关在执法过程中的自由裁量问题。所谓自由裁量，是指行政机关在执法过程中根据具体的情形，在法律、法规允许的原则和范围内作出灵活判断。长久以来，人们对流浪乞讨人员存在偏见，一旦他们的行为违法，往往会受到重罚。而且他们是弱势群体，他们在面对不公平待遇时往往只能无奈接受。
为了进一步改善实施救助制度的外部法制环境，行政机关应坚持治安管理与执法裁量两者并重。在严格执行《中华人民共和国治安管理处罚法》的同时，加强对执法情况的行政监督、社会组织监督和舆论监督，谨防自由裁量权的滥用，切实做到依法治理。
5.1.3可持续生存原则
城市流浪乞讨人员的法律救助很明显只是暂时性的，不可能长期提供无偿救助。那么，对于真正的流浪乞讨人员，暂时性的救助是不能解决根本性问题的，因此，在设计救助管理制度时要考虑到流浪乞讨人员的可持续生存原则。比如安置城市流浪乞讨人员就业，这可以从根本上解决救助对象生活困难的好办法，可以保障生活无着人员的最低生活水平。
针对流浪乞讨人员的实际情况和需求，将救助工作与社会保障、社区服务相结合，利用社区掌握的信息资源开发就业项目，积极寻找和发现适合流浪乞讨人员就业的岗位。通过市场调查和了解，确定一些社会群众十分需要而专业物业公司和城里人不愿意干的，技术含量低，文化程度要求不高、劳务性强的就业岗位，如：家政服务、垃圾清运、废品回收等适合流浪乞讨人员就业的工种。有了岗位以后，引导流浪乞讨人员加入社区服务站并对其进行适当的岗前培训，使其成为一名社区服务员。社区服务站对他们进行统一管理、定人定岗、佩戴统一的服务证，挂牌上岗。这样以来，可以真正解决流浪乞讨人员的后顾之忧。
第5.2节  完善措施
5.2.1完善现有法律法规
法治是源于人类对自身的存在、价值和命运的一种制度安排，“以人为本”则是深藏在它背后决定其发展方向和命运的最高的精神力量。我国的社会救助立法理念在早期是以政治控制为特点的。建国以来，百废待兴，稳定的社会秩序诉求使社会救济制度逐渐建立，但很长一段时间，我国的社会救济制度都以“政治控制”、“秩序管理”为既定思维和理路进行安排和设计的，这在1982年5月国务院颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》中就有很明显的体现。
随着我国社会经济的发展和社会文明程度的不断提高，“权利”观念得到普遍的认同。宪法第45条第1款规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业，2003年6月国务院颁布《城市流浪乞讨人员救助管理办法》，变强制性收容遣送为关爱性救助就是这一转变的很好体现。但这种转变往往不是主动积极的进行，例如2003年的《城市流浪乞讨人员救助管理办法》就是诸如孙志刚事件之类社会问题频仍，严重影响社会稳定与发展的现实逼迫下催生出来的，所以多少有些被动和仓促，所以很多规定都不缜密、不周延，“秩序管理”与“控制”的思维痕迹仍惯性的存在，这就为诸如职业“跑站”、职业乞讨等新生社会问题的出现留下隐患。所以《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》立法理念的完善应该在兼顾“国家权力”和“个体自由权利”的同时更加积极地尊重个体自由权利，充分保证乞讨者的基本人身权利。
5.2.2制定出台相关法律法规
    通过制定出台《乞讨法》等对乞讨行为引导、规制的相关法律制度，完善我国对流浪乞讨人员救助的法律制度体系。据有关调查资料显示，在乞讨人群中有70%-80%是职业乞讨者，以乞讨为名涉嫌违法犯罪的问题即存在于这个群体中。目前我国仅《救助办法》针对乞讨行为的国家救助做出了相关规定，就乞讨行为引导、规范的制度体系还没有形成，完善乞讨行为的引导、规范制度体系是当务之急。
因此，在肯定流浪乞讨人员的生存权的前提下，我们可以对未成年、老年乞讨者实行强制救助政策。对职业乞讨人员建立乞讨前的政府有关部门登记制度，同时辅之以税收制度，在所得税税目寸增加乞讨所得，以规范职业乞讨行为，加大职业乞讨的成本，实现对乞讨行为的疏导、规范。
对于流浪乞讨人员中的违法犯罪行为，政府应该严格惩治。对于扰乱社会秩序、危害公共安全、侵犯公民人身权利、侵犯公私财产，依照《刑法》应受刑罚处罚、有犯罪嫌疑的人员，可以依据《刑事诉讼法》第四章有关强制措施的规定分别采取拘传、取保候审、监视居住等限制人身自由的措施，在符合拘留、逮捕条件时可以按照相关规定对犯罪嫌疑人拘留、逮捕，然后按照《刑事诉讼法》规定的程序进行侦查、起诉、审判，确定相应的罪名，给予相应的刑罚处罚。对于违反治安管理的轻微违法行为，可以按照《治安管理处罚法》的有关条款规定，予以警告、罚款、行政拘留等处罚。对于违反城管、卫生、交通规定的，可以依据相关的行政法规和部门规章进行处理。应当说现行的制度设计对流动人口的治安管理是比较全面的，这为救助制度的实行创造了良好的外部法制环境，由于实际执行过程中部门之间职责权限分工不明确，导致互相推诿或争权现象，使得执法存在漏洞，这一问题在现有制度框架内是可以解决的。从另一个角度说，实际上上述所有制度针对的是所有社会公民，任何公民都会受到这些制度的约束与规范，并不存在针对流浪乞讨人员作为特殊主体的惩罚措施。
5.2.3完善社会救助法律体系
社会救助法律体系是一个复杂的工程，是一个需要不断完善的系统。社会救助体系的管理和社会救助资金的保障是社会救助体系的重点。
1）建立社会救助体系的管理系统
    社会救助体系是一个复杂的系统，涉及到多个部门，多种力量，如何理顺这些关系，形成一个高效、科学的系统网络是当前社会救助体系建设的重点问题。在新型社会救助体系建设中，政府应该居于核心地位，承担着主要责任，比如:制定科学的社会救助政策，统筹协调指挥社会救助工作，强化救助资金在财政预算中的刚性机制，充分发挥救助政策的杠杆作用，积极引导社会力量自觉参与社会救助工作。不论是从各级政府在社会救助工作中所应担负的责任来看，还是从社会救助对象及内容的多样性和复杂性来看，都决定了具体的社会救助任务必然是由不同的政府部门来承担，归属一个部门来统筹管理是不现实的，因此，社会救助只能而且必须应由各级政府来统筹又组织、指挥和管理。
    政府各部门、社会组织和个人在政府统一部署下，根据困难群众的实际需要开展社会救助工作。在部门合作中，民政、财政、劳动、统计、教育、卫生等部门的相互协非常重要。财政部门负责救助资金的足额预算并及时划拨，劳动部门负责提供下岗及失业人员的记录及提供资料，教育部门协助实行教育救助，统计部门负责对贫困线及保障线制定及贫困人口的统计，卫生部门协助实施特困医疗救助等等。可以概括为“政府主导、民主管、部门配合、社会参与”。
    2）完善社会救助的资金保障体系
    社会救助金不足是影响社会救助面扩大的一个重要原因，也是当前社会救助工作面临的最大难题，导致了社会救助工作中“视钱定量、以钱定人”的问题长期存在，“应救未救”在所难免，长期下去，容易引起新的社会不公，引发新的社会矛盾。
    要解决社会救助资金问题，首先要扩大中央财政支出比例及地方各级政府财政支出比例。生存权是公民的基本权利障公民生存是各级政府的责任，而不单单是中央政府的责任，省、地(市)都应把社会纳入财政预算。而《城市居民最低生活保障条例》中规定，“城市居民最低生活保障资金，由地方人民政府列入财政预算”，对于省级和乡镇级财政没有硬性规定，许多只是在低保缺口大时，才从省级和乡镇级财政支出中挤出一点，至今没有列入财政预算。目前，我国财政用于社会救助方面的资金比例约占全部支出的5.48%，而埃及是11.97%，泰国是7.24%，马来西亚是7.20%。与发展中国家相比，我国财政用于社会救助方面的支出比例明显偏低。社会救助资金占GDP的比例更是不足0.2%，低于越南、蒙古等周边发展中国家，属于世界上社会救助资金投人比例最低的国家之一。公共财政投人不足导致救助资金缺乏保障，这已成为制约社会救助事业发展的主要瓶颈。
    其次要采取多种方式拓展资金来源的渠道。要发挥社会捐助的辅助力量,推进社会捐助经常化、制度化,引导、鼓励和组织社会力量参与社会救助,充分发挥个人、企事业单位、民间组织等各方面作用,为社会救助提供必要的补充。充分动员社会力量，关注救助问题，既可以缓解各级政府的财政压力，也能增强社会凝聚力。
5.2.4分类管理
现行的《救助管理办法》并没有对流浪乞讨人员进行严格的界定，也没有提供分类管理的手段。流浪乞讨人员的管理应该在发展经济，完善社会保障体系的前提下，通过立法进行分类管理。流浪乞讨人员主要分为两类，一类是真正的流浪乞讨者，这些人基本都是走投无路丧失劳动能力或者是精神病人，一类就是职业乞讨者，他们不是生活无着，而是利用人的同情心，骗取钱物。对于第一类流浪乞讨人员，属于《救助管理办法》的救助对象范围，救助站对这一类乞讨人员有不可推卸的责任。那么，针对第二类职业乞讨者，究竟应该如何管理。
对于第二类流浪乞讨人员，即所谓的“职业乞丐”，最根本的解决办法是大力发展经济，扩大就业，完善社会保障体系，加强对他们的安置工作，尽量让他们不要流出户籍所在地，在自己的家乡安居乐业，还可以建立公共劳动形式救助体系，即通过政府开辟和提供一些针对乞讨人员的劳动岗位和公共劳动机会，如清扫街道、运送垃圾、环境卫生、公共服务等事务性工作，引导、劝导乞讨人员放弃乞讨，通过劳动获得劳动报酬，维持基本生活，最终使这些城市流浪乞讨者走上自食其力的道路。同时，要在社会上广泛宣传“乞讨可耻，劳动光荣”的观念，做好教育工作，让一些“职业乞丐”走上正途，摒弃好逸恶劳的生活习惯。在城市，应该逐步给予符合相关条件的进城农民以市民待遇，建立统一的劳动力市场，降低他们在城市就业的门槛，当他们失业或陷于生活无着时，应当纳入城市社会救助制度的覆盖范围。针对“骗乞”和“恶乞”行为，或者是一些乞丐职业化、组织化，强行索要或欺诈他人财物的，需要公安机关积极介入，根据《治安管理处罚法》的有关规定进行处罚。
结论
我国城市流浪乞讨人员救助管理制度不断变迁，在不同的历史阶段，国家对于城市流浪乞讨人员采取的救助管理措施不尽相同。现行的《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》及其《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》是在旧的收容遣送制度严重异化乃至恶果产生的背景下颁布和出台的，其标志意义和现实意义都非常显著而深远。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》虽然还存在一些问题，还有待完善，但是它的颁布与实施标志着流浪乞讨人员管理制度的进步，体现了对于人权的尊重、民主的进步。但是，逐步完善《救助管理办法》，真正解决城市生活无着的流浪乞讨人员生存问题依然任重而道远。

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