农村行政管理体制改革与农村公共产品供给效率

  公共品是人们生产、生活正常进行过程中必不可少的产品,保障公共品的有效供给,对经济发展具有非常重要的意义。本文所涉及的农村公共品,是指在农村地域范畴内私人不愿提供的、与农民生产、生活相关的非竞争性、非排他性的社会产品,如农业生产的基础设施项目、农村教育和科研、农业生产信息和技术服务、农业生产的技能培训、农村公共秩序等等。农村公共品短缺,不仅是抑制农民生产、生活条件和农民素质改善的重要原因,而且是“三农”问题的重要原因。

  目前,我国农村公共品的供给现状不仅表现为总量不足,而且表现为供给结构不合理。

  1.1　我国农村公共品的供给总量不足

  据调查显示,目前,全国仅1/3的乡镇有供水站,83%的村不通自来水,13%的村不通公路,53%的村不通电话,93%的村接收的电视信号相当微弱,全国尚有207个县无公共图书馆,67.9%的乡镇没有文化站。此外,农村大部分人口未享受医疗保险,也没有社会保障。由村集体以私人形式供应的公共品,也因农村经济发展缓慢、近年乡镇企业效益低下、大部分农户收入较低等原因缺乏资金,供给极其有限,造成农村公共品供给普遍不足。

  1.2　我国农村公共品的供给结构不合理

  一方面,农民所需要的公共品供给不足。主要表现:①农民急需的公共品供给严重不足。良好的大型水利灌溉设施、大型农用固定资产、良种的培育、便利的交通设施、畅通的市场供求信息等等,是农产品产量稳定增长和价值顺利实现的保证,是农民所急需的公共品。就目前而言,在我国大部分农村,这些农民急需的公共品供给还是严重缺乏的。②涉及到农村可持续发展的公共品供给严重短缺。首先,农村的教育供给严重短缺。我国农民总体文化水平较低,初中及初中文化程度以下的比例占80%以上;其次,农村医疗保障普遍缺乏。近年来农民收入增长缓慢,而医疗费用却急剧上升,加之政府对农村卫生防疫投入不足以及现行的医疗卫生防疫能力的限制,农民无钱看病、无钱吃药的现象比比皆是。再次,农村的生态环境恶化迅速。主要表现:土壤肥力减弱,水资源匮乏,旱涝灾害频繁,环境污染严重等。农村的教育、医疗卫生、环境保护等对提高农民素质和农村的可持续发展具有重大的意义。这些公共品供给的严重短缺,不仅损害了农民的利益,而且直接威胁到国家的长治久安和经济的快速、持续发展。另一方面,对农民生产、生活没有帮助的,农民不需要的公共品却被大量地生产出来。①农民较少需求的公共品供给过剩。一些发展较落后的地区大力修建公共设施、楼堂馆所、农贸市场、歌舞剧院等“面子工程”,实质上这些公共设施的利用率极为低下,浪费了大量钱财。②政府机构本身作为公共品的一种,它的供给也应遵循效率原则。我国现在的地方政府机构却是机构臃肿,人员繁多,不仅占用了大量的公共经费,而且办事效率极差,对农民来说,这样的公共品供给显然过剩。③部分公共品的提供损害农民利益。例如,政府未开展周密的调查分析,草率决策,引导甚至强制农民转换产品品种,常常给农民带来严重的后果;部分政府部门为了本部门的利益,在向农民提供良种、化肥时,以次充好,损害农民利益等等。

  目前我国农村公共品供给效率低下,有着多方面的原因,许多学者就“城乡分治”的二元经济结构、资金短缺、公共品的提供与享用往往存在着成本收益不对称等方面进行了探讨。但目前我国农村公共品供给效率低下更主要的原因在于体制上,特别是不相适应的行政管理体制。因此对现行的农村行政管理体制进行改革已成为提高农村公共品供给效率的关键所在。

  2.1　我国农村行政管理体制的制度变迁

  在传统中国的乡村社会,自隋炀帝起直到帝制终结,一直都是“皇权不下县”,乡不设国家官员,县按乡安排一定的人员承担被委托的行政职责,协助县完成任务。自国民政府时期国家行政权力下沉到乡镇后,乡镇正式成为全国一级的政权单位,区基本上作为一级准行政层次,乡以下有保甲自治组织。从新中国成立到1958年,中央政府在总结了抗日根据地和解放区的经验之后,开始实行农村组织建设。全国县以下的基层政权为区、乡两级制,有些地方的区不作为一级政权而作为县的派出机构,乡的规模较小,乡治也简单,这一时期,农村发展态势良好。1958年后实行了人民公社制,人民公社实行“政社合一”,它将经济、政治、文化等集于一身,并排斥其他的社会组织,国家权力集中在少数干部手中,因此,他们必然和群众在某种程度上脱离。20世纪70年代末,农村开始实行的家庭联产承包责任制需要新的组织。19821985年,农村开始建立乡镇取代人民公社。当时的乡镇管辖范围有限,人员编制精简,农村有着广泛而自由的发展空间。整个80年代,农村出现了勃勃生机。国家此时也开始酝酿乡村自治。1982年,宪法规定村民委员为基层群众性自治组织。1987年通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》。但是,历经逾20a的人民公社,农村中的社会组织和社会力量被破坏殆尽。这样,国家不得不借助行政力量来实现对农村的各方面管理。但是,国家放任了乡镇行政力量的过度扩张,乡镇政权几十倍的膨胀。农民和农村的力量在行政权力面前远远不相称。乡镇政府过度的吸取了农村的资源和消耗了国家的资源(从高额的负债就可以看出来),而它在乡村建设上却严重不足,形成了权力和功能上的严重不相称,这构成了国家行政管理上的一个重要弊病。当国家注意到问题的严重性时,开始了几次大规模的政府机构改革,但每次都无法真正触及乡镇的编制和功能。乡镇成为了国家财政的重要负担,也成为农村的重要负担,这一问题到了今天更加严峻,成为了农村发展的瓶颈。

  2.2　现行农村行政管理体制对农村公共品供给的影响

  与私人产品相比,公共品很强的外溢性和非排他性特征,决定了市场机制配置资源和供给公共品的失灵,需要政府通过公共财政预算方式解决公共品提供问题。而现行的农村行政管理体制让有限的资金并未用在刀刃上,导致我国农村公共品在供给总量不足的基本状况下,还同时存在供求之间的结构性矛盾,造成社会福利的损失。

  2.2.1　现行农村行政管理体制职能不全导致公共品供给效率低下　

  农村基层政府的主要职能就是向农村地区提供各种公共服务和公共品,但在实际运作中却表现为由于职能不全导致公共品供给效率低下。自村民自治推行以来,乡镇政府不能直接干预依法属于村民自治范围内的事务,并且乡镇一级的很多部门管理主要归属上级主管部门管理,故而乡镇政府缺乏很多作为一级政府必须具备的职能。职能的变化使乡镇政府在提供公共品时,更关注对自己利益的保护,总是追求搞“形象工程”、“政绩工程”,比如强制推行搞“万亩果园基地”、“千亩蔬菜基地”等等,劳民伤财,加重了乡镇、村的财政和农民的负担。同时,职能的弱化使该为农民提供的公共品又提供不了。

  2.2.2　现行农村行政管理体制的“吃饭财政”导致公共品供给的资金短缺　

  基层政府从历史上沿袭而来且不断膨胀的行政管理机构,是造成农村公共品因资金制约而供应不足的直接原因。据不完全统计,乡镇一级需要农民养活的人员约1 316.2万人,平均每40个农民就要养活1名干部,因机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的40%左右。不仅如此,许多乡镇近年来耗费大量资金进行办公设施建设,更加重了乡镇财政的负担。在“吃饭财政”已经收不抵支的情况下,要求财政再拿出一笔资金用于公共品的提供,显然勉为其难。

  2.2.3　现行农村行政管理体制自上而下的决策机制导致公共品供给结构不合理　

  在我国当前的农村,缺乏公共品的消费者———农民表达自身对公共品的支付意愿的适当渠道,农村公共品供给的数量、种类基本是由基层政府在没有农民参与的情况下决定的。而基层政府是由政府官员组成的,他们按上级的命令或指令开展工作,其工作成绩主要取决于他们对上级所下达的任务的完成情况。这种自上而下的公共品供给机制,使得政府官员在自身利益的驱动下往往倾向于迎合上级的要求,而较少顾及需求者的需求信息和农民本身存在的文化特质等原因,最终导致了农村公共品供给与需求的脱节。

  农村公共品的主要供给者是农村基层政府或组织,要改善农村公共品的供给状况,就需要改革现行的农村行政管理体制,使得农民对公共品的支付意愿能够得到真实的表达和尊重,从而实现农村公共品供给的最佳规模。

  3.1　国家行政机关从乡镇撤退,改大多数农业乡镇为县级政府的派出机构

  政府机构本身作为公共品的一种,它的供给在我国农村显然过剩。目前,农村乡镇的经济规模和财力不允许建立目前这样一级庞大的政府。我国的大部分乡镇主要是以农业为主导产业,农产品的剩余很少,全国乡镇财政年收入平均300万元,年年入不敷出,维持现行农村政治社会管理体制的成本已经大大超出了中央政府和农民的承受能力。同时,乡镇政府的职能比较简单,设立一级政府没有必要。现在世界上很多国家只有三级政府,而我国是五级政府,即中央、省、市、县、乡,体制的复杂和机构的臃肿必然带来效率的低下。因此,实行国家行政机关从乡镇撤退,改大多数农业乡镇为县级政府的派出机构,这不仅符合我国传统,而且适应市场经济发展的要求,可以节约大量的公共经费,为农村公共品的供给提供资金。
  3.2　完善农村基层民主政治建设,实行县级以下的乡村自治

  虽然在20世纪80年代,我国就开始实施乡村自治。但是,由于农村中的社会组织和社会力量在人民公社时期被破坏殆尽,国家不得不借助行政力量来实现对农村的各方面管理,却造成乡镇政权的膨胀并使得农民和农村的力量在行政权力面前远远不相称。乡镇政府为了使村级组织和干部更多地关注政府的利益,总是力求加强对村民委员会的控制,依靠行政力量将自己的意志渗透于“村治”中。因此,在农村公共品的决策、供给和管理上,不是由村民自主决定,而是取决于各级干部的单方面意愿,这样就导致公共品供给的结构不合理。国家行政机关从乡镇撤退后,县级以下的乡村要实现真正的自治,要严格按照《村民组织法》,切实推行村民直接选举制度,这是建立农村民主决策制度,完善农村民主监督机制的根本途径,也是推行“村务公开,财务公开,民主理财”活动的重要保证。由于财务公开,预算透明度的增加为村民们提供了监督干部超预算的能力,并改善了其决策的责任,因而恢复村民委员会的自治性质,使其成为村民公共品偏好的真实代表者,是实现我国农村公

共品供给优化的必要条件。

  3.3　对于规模较小的乡村实行合并,优化乡镇规模

  在许多公共品的供给中通常存在着规模效应,公共品的单位成本随着乡村规模的增加而呈现出下降的趋势。因此,考虑到小村庄在公共品供给上的低效率,合并小村庄和促进农村地区城镇化将是一个实现农村公共品供给最佳规模的好策略。

  3.4　设立信息咨询部门或窗口指导部门等类似机构

  在农村新的机构体系中,应增设信息咨询服务部或窗口指导部等类似机构,并逐渐成为基层机构体系的主体部分。这类机构负责收集农产品供求市场信息;及时发布国内外农业科技信息;定期组织农民进行培训;设法把农业科研院所或高等院校、农村农场或土地经营管理公司联系在一起;窗口指导部门还应采取措施贯彻执行“粮食可持续发展战略”,加大对保护和改善生态环境和农田水利等基本建设的投入。这些机构提供的服务具有农村公共品性质,政府应该通过财政拨款或鼓励社会投资等多种形式支持这类机构的运行,同时要深化其内部管理和人事制度的改革,做到“因事设岗、因需用人”,防止机构臃肿。

  3.5　取消农村户籍制度

  公众对公共品的支付意愿除了以上所讨论的通过“以手投票”的公共选择机制来表达外,还可以通过“以足投票”的蒂伯特模型来表达,从而使公共品的提供达到最佳规模。蒂伯特模型讨论的是在迁徙自由的条件下,个人通过“以足投票”来选择居住的社区,该社区提供给他们最满意的公共品和税收组合。我国严格的户籍管理制度使得大多数农民迁徙几近无法实现,也就无法采用“以足投票”来主动选择符合自身偏好的公共品的支付和消费组合,只能充当现有公共品供给的被动接受者。因此,改革户籍制度,还农民以自由迁徙的权利,从而让蒂伯特模型发挥作用,将使公共品的提供者更多地考虑需求意愿,使不同偏好的消费者找到最符合个人需要的社区,同时,“以足投票”在客观上也促进了地方政府之间的竞争,使其不断提高效率,降低公共品的供给成本。此外,自由迁徙的权利还可以使劳动者及其家庭的工作区域和生活区域统一,从而消除税收贡献与公共品消费在地域上的非对称现象。