构建具有中国特色的旅游生态经济管理体系

  近年来，在中国政府的大力支持和推动下，中国旅游业发展形势良好，中国旅游业在国民经济中占据重要地位。但不可忽视的是，随着旅游产业规模不断扩大，其对一个地区或国家的经济、社会文化、生态环境的负面影响也日趋明显，突出表现在：旅游资源的超负荷、低技术、高同质开发日趋严重，带来巨大的旅游资源承载压力以及旅游消费的浪费、旅游景区的高碳排放和旅游产业经济低效率等问题。当前，我国旅游业进入新的历史时期。十八届五中全会确立了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大理念，对旅游业发展提出新的、更高要求。如何推动中国旅游产业生态化建设，推动旅游产业向更低的能耗、污染、碳排放方向发展，持续减轻旅游产业的负面影响，推动旅游业可持续发展，成为当前中国旅游产业亟须解决的重要问题。

  （一）旅游生态经济管理的概念

    旅游生态经济管理也称为旅游生态经济系统管理，是指为了实现旅游生态经济的协调发展，促进旅游生态经济系统的良性循环，不断提高旅游生态经济的生态效益、经济效益和社会效益，对旅游生态经济系统运行过程进行调节、控制等人工活动的总称。因此，从旅游生态经济管理的概念可知，旅游生态经济管理的任务是通过调整旅游生态经济关系，不断解决旅游生态经济系统运行中出现的问题，调整优化旅游生态经济系统结构，提高系统综合功能，从根本上满足人类日益增长的旅游生态经济的需求。

  （二）旅游生态经济管理实质

   旅游生态经济系统是由生态经济系统和旅游经济系统相互交织、相互作用、相互耦合而成的，具有一定结构和功能的复合系统。因此，旅游生态经济管理实质是生态经济系统管理和旅游经济系统管理的有机统一，或者说是对旅游生态经济系统这个复合系统的整体管理，这就要求旅游生态经济管理过程中既要遵循生态经济系统的运行规律，又要遵循旅游经济系统的运行规律，在取得旅游发展的同时，又能够维护生态平衡，提高环境质量。也就是说，旅游生态经济管理要实现人类的旅游经济活动，维持在良性的生态系统中进行，保证社会经济的良性循环，推动旅游经济的健康发展。

  旅游生态经济系统是旅游经济系统与生态经济系统结成有机的整体，要求旅游经济与生态经济协调发展，这就必须要求旅游经济系统与生态经济系统管理的有机统一，或者是对旅游生态经济系统这个复合系统的整体管理。

  （一）宏观层次——政策法规

  旅游生态经济管理宏观层次主要指为了实现旅游经济系统与生态经济系统协调发展所制定的各类政策法规体系。党的十八大提出要全面深化改革，并坚持社会主义市场经济体制。完善社会主义市场经济法律制度，是适应社会主义市场经济发展要求。旅游生态经济管理有关法律制度建设是社会主义市场经济法律制度重要组成部分。旅游生态经济追求的是在旅游资源保护的前提下，实现生态、社会和经济效益，这就更需要有健全的法律法规制度保障旅游生态经济规范、有序的开展。当前我国保障旅游生态经济管理运行的法律制度主要包括：宪法性规定、综合性生态环境保护基本法、生态环境保护单行法、环境标准等。总体而言，我国在保障旅游生态经济管理运行的法律制度建设方面取得了一些进展，但还有很大的提升空间，旅游生态经济法律法规制度的不健全，造成各种以旅游生态化发展为名目的盲目、无序开发大量涌现，导致旅游资源浪费、生态环境破坏等现象层出不穷。旅游生态经济相关法律法规缺失与有序化运行之间的矛盾成为影响旅游生态经济发展的重要原因。形成适合我国国情的关于旅游生态经济运行的标准和规范体系迫在眉睫。旅游生态经济政策体系是推动旅游生态经济发展的重要推动力，其本质是建立起对旅游生态经济主体的经济行为激励机制，有效组织有关经济主体实现旅游生态经济综合目标。旅游生态经济政策体系主要包括旅游产业和组织政策、地方或区域旅游生态经济发展政策、生态旅游金融投资政策等。政府部门和相关组织通过制定、实施具有激励性的政策措施不断引导、促进旅游产业生态化发展。

  （二）中观层次——行业管理

  旅游生态经济行业管理层次介于宏观旅游生态经济管理与微观旅游生态经济管理之间，是旅游生态经济管理体制的有机组成部分。旅游生态经济行业管理体系主要包括：旅游生态经济行业规划、行业组织、行业协调以及按照行业沟通等。由于历史和国情的原因，长期以来，我国旅游行业管理主要实施的是“政府主导”的管理模式，也就是涉及旅游生态经济行业管理的方方面面都是由全国各级旅游主管部门主导管理，具体包括旅游产业发展、旅游产业布局、旅游资源开发等规划；旅游开发建设项目立项审批、旅游市场准入、旅游市场治理与监管、旅游统计、旅游安全管理乃至旅游促销等等。除了“政府主导”管理外，在政府的支持下，一些非官方行业组织，如各级旅游协会、饭店协会、旅行社、车船和乡村旅游协会等，承担了一些旅游行业管理的职能，但总体而言，我国旅游业非官方组织力量还十分薄弱。随着我国市场化进程的不断推进以及中国旅游经济的不断对外开放，以“政府为主导”的旅游行业管理模式面临新的挑战，建立适应新形势的新型旅游生态经济行业治理机制十分重要。作为非官方、中立性质的旅游行业组织在实现行业自律，保护消费者权益以及促进行业间及旅游行业内部的沟通与协作方面具有天然优势，应不断加强其组织、制度建设，进一步发挥其在促进我国旅游业的可持续发展的作用。

  （三）微观层次——生态旅游企业管理

  旅游生态经济微观层次的管理对象主要是对旅游景区、旅行社、旅游住宿企业和旅游交通企业等。旅游景区的生态管理方面的任务主要包括运用现代的技术和方法，建立健全旅游生态管理机制，加强对旅游景区的自然和生态环境、旅游基础设施、旅游服务设施的生态管理等。旅行社是旅游活动的组织者，旅游产品的销售渠道，也是旅游者和旅游资源的媒介，因此，旅行社的管理综合性、复杂性特征明显。对旅行社的生态管理主要内容包括：旅行社的准入管理、旅游社服务质量监督管理、导游资质评定和管理以及旅行社生态经营管理理念的引导等等。旅游住宿企业的生态管理目标主要致力于实现生态旅游业发展所要求的“生态型住宿企业”的标准，具体内容包括“三化”，即致力于实现旅游住宿企业生产生态化、服务生态化、管理生态化。旅游交通企业的生态化管理目标在于构建起具有节能性、环保性和与当地自然环境相容性的旅游交通体系。

  （一）树立全新旅游生态经济管理理念

  十八届五中全会确立的五大理念，表明我国发展进入全局性变革的时代，必将深刻影响着我国“十三五”乃至更长时期旅游业发展。我国旅游生态经济管理体制的构建必须以五大理念为指导，不断推进旅游供给侧改革，促进旅游业提质增效、转型升级，才能不断将我国旅游生态经济推向新的、更高阶段发展。一要坚持创新发展，推动全域性生态旅游建设，要以全域性生态旅游建设作为旅游行政管理体制机制创新载体，逐步形成与旅游生态经济产业相匹配的大旅游管理体制。二要注重协调发展，推动旅游发展行稳致远。应围绕推动区域、城乡、部门以及物质文明和精神文明协调发展角度，从政府、企业、市场三个层面构建起利益协调机制，运用市场经济规律，建立起以价格为手段的旅游资源优化配置机制。通过旅游资源优化配置，提高旅游资产收益水平，提升旅游业产业效率水平，进而提高全民旅游福祉。三要坚持绿色发展，坚持保护优先，贯彻落实习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”的发展理念，在旅游发展中倡导低碳绿色旅游发展模式。四要深化开放发展，构建旅游产业生态圈体系。以国家“一带一路”战略为契机，利用G20、中国—东盟、世界旅游发展大会等平台，加强旅游国际合作；充分发挥我国互联网的规模优势和应用优势，将互联网作为旅游深化开放发展的重要动力，积极营造相互开放、相互包容、融合发展的良好环境，最大限度优化资源配置，加快形成以“旅游+互联网”为特征的旅游产业生态圈体系。五要促进共享发展，营造支持旅游生态经济发展环境。通过大力推进旅游扶贫、促进参与式旅游发展中社区的参与等方式促进旅游的共享发展，为旅游经济的发展获取广大民众的支持和最深厚的力量源泉。

  （二）建立健全旅游生态经济管理组织

  机构是旅游生态经济管理的实体，是建立健全旅游生态经济管理体制的组织保证。针对目前我国旅游生态经济管理机构薄弱的问题，应从全国层面成立旅游生态经济管理领导小组，领导小组组长由中央政府主要领导担任；领导小组成员由各相关部门，如旅游、文化、国土、住建、林业、农业、水利、财政等部门负责人担任，各职责按照部门工作职能负责，并设立旅游生态经济管理办公室，挂靠国家旅游局。旅游生态经济管理领导小组在国务院领导下开展旅游生态经济管理工作。主要职责包括：（1）主导全国旅游生态经济发展规划的制定。（2）制定扶持政策。具体包括：支持生态旅游业发展、鼓励低碳旅游消费方式、支持绿色科技研发，促进相关成果在生态旅游中的运用以及旅游产业生态化发展资金保障等相关政策。（3）加大生态文明理念和生态旅游的教育、宣传和引导。（4）加强生态旅游监管，确保生态旅游有序、健康发展等。

  （三）加强旅游生态经济管理制度建设

  旅游生态经济管理制度是人们进行生态经济活动的准则，也是现代生态经济管理制度的重要组成部分。旅游生态经济管理的实践证明，必须实行以生态环境目标责任制为核心的现代旅游生态经济管理制度，根本上改变传统的单一的经济责任目标体系，实现旅游业生态环境责任目标和经济责任目标的有机结合，建立二者相统一的责任目标体系，从而保证在旅游经济不断发展的同时，有效地保护和改善生态环境。一是旅游生态经济管理制度，主要内容包括：旅游生态经济目标管理制度、旅游生态经济运行管理制度和旅游生态经济信息反馈制度等。二是旅游生态环境管理制度，主要包括：建立统一的旅游景区污染物排放的环境保护管理制度、旅游环境信息公布制度、污染物排放许可制度、污染物排放总量控制制度和生态环境损害赔偿和责任追究制度等。

  （四）完善旅游生态经济运行管理机制

  为建立和健全旅游生态经济管理体制，必须从根本上转变旅游生态经济系统的运行管理机制。在遵循旅游生态经济协调发展规律内在要求的基础上，旅游生态经济管理机制完善的主要内容包括：一是建立并完善旅游开发生态补偿机制。完善法律法规，明确旅游开发生态补偿的责任主体、受益主体和旅游开发生态补偿转移支付原则、力度等；建立政府与市场相结合的生态补偿实施机制。充分发挥政府与市场的不同功能，根据不同市场状态，运用不同的宏观调控手段对旅游开发区进行多元化补偿，实现生态效益的最大化。二是构建旅游景区环境承载力预警机制。以资源承载能力、生态环境容量作为旅游景区发展的重要依据，通过旅游景区环境预警机制的构建及其有效管理的实施，把游客数量控制在旅游景区环境的承载范围内，以实现旅游环境的可持续承载，达到旅游业的可持续发展。三是建立旅游景区生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。打破景区区域界线，从生态系统整体性出发，统筹生物多样性丰富区域、典型生态系统分布区域和生态环境脆弱区域的保护，控制污染，提高污染防治综合能力，通过划定这些区域生态红线以及建立区域监测网络和应急响应体系方式，建立生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。四是建立有效的旅游生态环境监督机制。整合分散在各领域、各部门、各层次的监管力量，构建“统一监管、分工负责”的旅游生态环境监管体系。健全有关制度，为实行独立进行环境监管和行政执法提供保障。