地方政府债务管理视角下的政府会计改革

  本篇论文是一篇会计硕士论文范文，地方政府债务信息需要披露，政府会计是获取地方政府债务信息的有效途径。上文从理论方面论证了全面、可靠、及时的地方政府债务信息的需求性和地方政府债务信息披露的必要性，为本文从地方政府债务管理视角研究政府会计改革奠定了理论基础。本章对我国地方政府债务现状和我国各个阶段的政府会计做法进行分析，发现现阶段的政府会计并不能全面反映我国地方政府债务情况，为我国政府会计改革奠定了历史基础和现实基础。

 1.1   研究背景及意义

  2009 年欧债危机爆发，对全球经济造成了一定程度上的冲击，政府债务管理存在的隐患，对各国地方政府敲响了警钟，希腊作为欧盟成员国之一，利用收付实现制的政府会计存在的缺陷，编造虚假信息，瞒报政府债务和赤字，为希腊欧债危机埋下了隐患。以收付实现制为基础的政府会计再次成为关注的焦点，收付实现制的政府会计在债务核算时存在的不足和弊端值得反思，各方利益相关者开始关注政府债务信息以期识别和防范债务风险，新一轮的政府会计改革以此为背景悄然展开。管理和防控政府债务风险的需求成为推动政府会计改革的主要驱动力之一。我国面临同样的情境，推动政府会计改革的因素有很多，包括我国的预算管理体制改革、市场经济体制的深化、资产负债管理的需要、政府绩效评价等，现阶段我国错综复杂、数额巨大的地方政府债务及其所隐匿的风险成为现时政府会计改革强大的推力。（1）我国地方政府债务风险不容忽视。我国从 1998 年开始采用积极的财政政策，财政赤字成为国家刺激经济的手段之一。1994 年实施的分税制改革，导致地方财权和事权不均衡，随着国家财政赤字的攀升，地方政府面临着更大的财务压力，地方政府借债暂时缓解压力，填补财政赤字，导致财政赤字和地方政府债务之间的差额越来越大，地方财政风险不断积聚。2008 年全球金融危机爆发时，为应对危机，扩大内需，促进经济增长，我国实施了 4 万亿计划。地方政府迫于财政压力违规多渠道借债筹集配套资金，地方政府债务风险不断扩大和蔓延。审计署公布的《全国政府性债务审计结果》显示，截止到 2012 年底，我国地方政府需要直接偿还的债务 96281.87 亿元，时隔半年，截止到 2013 年 6 月底，我国地方政府需要直接偿还的债务 08859.17亿元，增加 12577.3 亿元。此外，根据审计报告的口径，地方政府需要承担的或有债务 62576.45  亿元。我国不可否认地方政府适度举债对社会经济发展带来的好处，但是伴生的债务风险也不容忽视。最近，在经济下行的压力下，我国政府继续采用积极的财政政策，地方政府不仅需要发行新债，偿付旧债本息，甚至开始需要借新还旧，还要承担一定的支出责任和履行社会救助义务，地方政府面临日益增加的财务压力。目前，我国地方政府债务规模大、增长快、构成复杂、风险显著。而我国地方政府却存在债务信息反映有限、债务管理机制不健全、债务监控不到位等问题。政府会计具有反映和监督的功能，能够全面反映地方债信息，对地方政府债务进行监督，以达到预警和防控地方债风险的目的。地方政府债务管理的现状为政府会计改革提供了契机。 

 1.2   研究思路与方法

  本文以地方政府债务现状为背景展开，对政府会计改革进行研究，侧重于对政府会计债务核算和报告的研究。从地方政府债务和政府会计的相关理论出发，利用委托代理理论、利益相关者理论等，从理论上分析了地方政府债务信息的需求和政府会计提供全面、可靠、及时的地方政府债务信息的必要性；利用 2013 年审计署公布的《全国政府性债务审计结果》的相关数据，对地方政府债务现状进行分析，作为政府会计改革的背景；纵向对比我国过去、现在政府会计在债务方面的核算和报告，找出存在的问题和不足；横向对比国外政府会计的做法，总结经验，作为我国政府会计改革时的借鉴和参考；通过纵向比较发现问题，通过横向比较吸取经验，对我国政府会计改革的实施路径和配套措施等相关问题提出建议。本文主要采用规范分析、实证分析、比较研究、文献研究的方法进行研究。采用规范分析的方法，运用经济学、财政学的相关理论，阐述了地方政府债务信息的需求和政府会计提供全面、可靠、及时的地方政府债务信息的必要性。从规范的角度提出政府会计改革的建议。采用实证研究的方法，将债务数据处理成图表进行直观表述和图表分析相结合，对我国地方政府债务情况和管理现状进行分析。采用对比分析法，纵向对比我国过去、现在政府会计在债务方面的核算和报告，找出存在的问题和不足；横向对比国外其他国家政府会计的做法，作为我国政府会计改革的借鉴和参考。采用文献研究，对相关文献进行搜集、分类、研读，分析地方政府债务管理与政府会计改革关系的文献，了解我国政府会计的研究阶段，总结美国、新西兰、法国政府会计的做法，吸取经验和教训，作为我国政府会计改革的参考和借鉴。

  上文对本文的研究背景、意义、国内外研究综述、文章的整体思路等方面做了介绍，本章一方面对政府会计、地方政府债务等相关概念做了界定；另一方面从理论角度详细阐述地方政府债务信息的需求性和政府会计改革的迫切性。 

  2.1   相关概念界定

  政府会计是会计体系的重要组成部分。我国在 2006 年之前一直没有政府会计的说法，第一次政府会计的提法出现在 2007 年“十一五规划”里。2015 年 10 月，“政府会计”第一次以政府会计准则的形式出现。之前我国政府会计一直是以政府预算会计的形式出现。政府预算会计是服务于预算管理，对中央和地方各级政府以及行政事业单位预算收支执行情况的进行核算、反映和监督的会计。我国政府预算会计包括财政总预算会计和单位预算会计，单位预算会计包括行政单位预算会计和事业单位预算会计。此外，我国预算会计体系中还包括国库会计、税收征解会计等专门会计。本文主要对财政总预算会计进行讨论和研究，只是简单提及财政单位预算会计、事业单位预算会计，未做更深入研究。从我国现有预算会计的定义来看，我国预算会计是对政府预算执行情况的核算和监督，并不是真正意义上的政府会计。陈立奇（2009）认为政府会计发挥的作用与政府构造、政治和经济体制有关。政府会计制度的环境、政府报告财务信息的动机与潜在信息使用者的需求息息相关。刘光忠（2010）提出政府会计是通过运用会计专门方法，全面核算、监督和报告政府及其组成主体的资产和负债情况、运行状况以及现金流量等的会计管理系统。他认为政府会计是一个管理系统。邢俊英（2007）认为政府会计是一个信息系统，对政府财政活动进行确认、计量、记录和报告，提供的信息有助于管理者决策和反映政府受托责任的履行情况。本文认为政府会计是以货币为主要计量单位，反映和监督政府财政活动的一种经济管理工作。它包含预算会计和财务会计两部分，预算会计是对政府预算执行情况的反映和监督，提供与政府预算执行情况有关的信息。

  2.2   相关基础理论

  委托代理理论的前提假设是信息不对称，该理论认为代理人比委托人有信息优势。该理论基于“经济人”假设，参与者倾向选择使自己效用最大化的行为，最终演变为，在信息不对称的情况下，代理人与委托人的博弈行为。委托代理理论研究的是委托人如何保护他们自身利益以防止代理人的机会主义行为。本文将委托代理理论应用于对地方债的讨论中，在地方债的问题中，存在两对委托代理关系，即中央政府与地方政府之间、地方政府与社会公众之间。地方政府具有双重代理身份。地方政府作为双重代理人身份，具有信息优势，因而可以利用职权牺牲其他各方利益为自己谋福利，中央政府和社会公众为维护自身利益获取信息以降低信息不对称。就地方政府与中央政府的委托代理关系而言，地方政府具有债务信息优势。其一，公共财政的支出受代理人的意志控制，地方政府的政绩考核的指标之一是 GDP，地方政府以政绩为导向，大量举债融资，投资“政绩工程”，盲目追求任期政绩，为自己谋福利和赢得名声，不计成本，不顾后果，只顾眼前利益，不顾长远发展，透支未来财力，在短期债务风险可控的情形下，得利而无损失。由于信息不对称，中央政府对此无从知晓，导致地方债债台高筑、风险积聚；其二，以收付实现制为基础的财政总预算会计给了地方政府操作的空间，将本来应该本期发生的债务推迟到未来确认，看似已经达到的预算平衡实际并不平衡，将责任推给下届政府，政府各届任期权责混乱，只因追求短期政绩；最后，中央和地方，财权和事权不对等，中央不了解地方财力的情况，下达支出任务和项目任务，在地方政府税收收入有限的情况下，只能违规借债筹集配套资金。虽然在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中，把政府性债务纳入地方政府政绩考核的范围内，但是从本质上消除信息不对称的方式是获取全面、可靠、及时的地方政府债务信息，推进地方政府性债务信息的公开，有利于约束和监管地方政府行为。就地方政府和社会公众之间的委托代理关系而言，信息不对称更加严重，这里的社会公众包括投资者、银行、金融机构以及普通大众等。利益相关者无法真正了解政府债务的具体情况和债务风险的大小，这里就存在利益相关者就收益率方面与地方政府之间的博弈。普通公众对地方政府的债务信息更是知之甚少，即使作为委托人一方权益受到了侵害也无从得知，无法对地方政府行为进行约束和监督。正是由于信息不对称，地方政府行为无法受到社会公众的有效监督，债务规模无限制扩大，债务风险隐患无穷。信息不对称加之新《预算法》赋予地方政府举债权，推动了政府会计的改革，对政府会计提供的会计信息提出了更高的要求。全面、可靠、及时、持续的会计信息是解决信息不对称的必要条件，提高地方政府的行政效率，对地方政府行为进行监督和约束，掌握政府债务最新信息和风险情况，防患于未然，实现财政的短期稳定和长期可持续发展。委托代理理论从理论上证明了获取地方政府债务信息的必要性和政府会计改革的迫切性。

  3.1   我国地方政府债务现状分析
  3.2   我国政府会计的发展历程和现状分析

  3.3   我国现行政府会计存在的问题

  3.4   我国政府会计准则的内容

  3.4  小  结

  4.1  美国政府会计改革的经验

  4.2   法国政府会计改革的经验

  4.3   新西兰政府会计改革的经验

  4.4   国外政府会计的做法对我们的启示

  4.5  小  结

  5.1   我国政府会计准则体系的构建

  5.2   我国财务报告体系的构建

  5.3   我国政府会计改革的保障措施

  本文基于地方政府债务现状的背景展开对政府会计改革的研究。本文通过规范研究、文献研究以及实证研究对地方政府债务现状和各个阶段政府会计的做法进行分析。本文按照研究背景、意义和国内外研究综述介绍—理论分析—现状分析和对比—国外经验借鉴—提出建议的思路行文。通过理论论证和现状分析，我们得出以下结论：第一，我国地方政府债务规模大、增速快、结构复杂、风险显著，信息使用者需要获取全面、可靠、及时的地方政府债务信息，监督和约束地方政府行为，控制地方政府债务规模，识别、估计和防控地方债风险，将地方政府债务风险控制在可接受的范围内；第二，我国现行的收付实现制的政府预算会计无法满足地方政府债务管理的会计需求，无法提供全面、准确、及时的地方政府债务信息，不仅无法防控债务风险，而且容易低估地方政府债务风险，为地方政府债务风险的隐匿提供便利；第三，基于我国地方政府债务现状，我国应完善政府会计准则体系和以权责发生制为基础的政府财务报告制度，逐步推进政府会计改革，提高地方政府债务信息的透明度，基于财务报告进行指标测算和分析，发挥政府会计财务预警的作用，防范和控制地方政府债务风险。此外，做好配套措施的工作，保障政府会计改革的顺利实施。中国制度背景下的会计改革不是一蹴而就的过程，近年来，政府会计改革不断被推进，政府会计改革的帷幕已经拉开，在实施之前，我们要做好各种准备工作，逐渐从短期过渡到长期，从局部过渡到整体，在具体的实施的过程中会遇到各种各样的障碍和问题，将作为我们以后的研究对象，在不断出现问题和解决问题的动态过程中，逐渐形成一套具有中国特色的政府会计体系。完备的政府财务报告体系，可以提供全面、准确的数据信息，为以后的实证研究奠定了基础。