美国环境行政执法合作机制存在的问题及对策研究

绪 论

  当前我国正处于社会大变革时代，经济的飞速发展产生了诸多的环境问题，也引发了复杂多变的环境及社会问题，使国家治理在某种程度上陷入了困境。目前我国的环境行政执法存在着中央环保政策在地方未能有效落实，环境执法中监管者与被监管者的利益冲突不能有效化解等问题。同时，适应我国社会治理体制创新发展的需要，中共党的十九大强调“以法治为中心，建立多元主体共治的环境治理体系”，这对环境执法提出了更高的要求。能否化解环境行政执法中的困境关系到整个社会治理目标的实现，也关乎社会的可持续发展。环境执法困境的化解及环境治理体系的创新需要借鉴域外经验，美国的环境保护工作起步较早且富有成效，经过多年的理论证成及实践检验，在环境行政执法方面逐步形成了一套完整且行之有效的环境行政执法合作机制。当年的美国也曾面临过和我国类似的执法困境，且我国与美国在环境治理理念的转变、环境执法模式的演变等方面都存在着诸多的相似之处，这使我国具备借鉴美国经验的基础，美国的经验无疑对我国具有极大的借鉴意义。立足于我国的国情与实际，通过借鉴域外经验，构建适合我国良性发展的法律制度是时代赋予法学研究者的重要任务。基于这一学术关怀，本文选取美国环境行政执法合作机制这一具有时代特色的命题作为研究对象，探讨与之相关的理论及实践问题，尝试通过研究、分析、比较和借鉴，解决我国的现实问题，为环境行政执法实践提供指引，为法治建设添砖加瓦。

一、选题背景和意义

  改革开放以来，我国经济的跨越式发展带来了生态环境的迅速恶化。改进立法、强化环境惩罚力度以应对环境危机已经成为法律共同体的共识。① 近年来，我国逐步加大环境立法的进程，以《宪法》为核心，以《环境保护法》为基本法，以环境与资源保护的相关法律、法规为主要内容的环境与资源法律体系已经初步确立。②2015 年 1 月 1 日新修订并实施的《环境保护法》引入了按日计罚、查封扣押、行政拘留、限产停产、公益诉讼等措施，被舆论评为“史上最严”的环境保护法。该法一出台就被寄予了厚望，被认为能“为深受环境问题困扰的世界第二大经济体提供最有利环保法律的后盾，有利于扭转伴随经济快速发展而生的生态环境恶化趋势”。随着 2015 年新环保法的颁布实施，环境执法的重要性日益凸显，各项执法工作取得了积极的成效。国家完成了生态环境部的组建，加强了内设机构设置及业务支撑能力建设，在全国推行省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革。2018 年，我国严格生态环境保护执法，其中全国实施的行政处罚案件共计 18.6 万件，与 2014 年的 8.3 万件相比，增加了 124%；罚款总数也从 2014 年的 31.7 亿元增加到 2018 年的 152.8 亿元，增加了 382%，是 2014年的 4.8 倍。需要注意的是，虽然本文研究的美国环境行政执法合作机制是一个环境法与行政法学交叉的问题，但同时更是一个经济法学的问题。这是因为环境行政执法涉及两种不平等的法律关系主体，即行政主体和行政相对人，在经济活动中体现了行政主体与行政相对人的市场监管关系。具体而言，在美国环境行政执法的语境下，此处的行政主体为国家环保局和州环保局；行政相对人为被监管者（Regulated Entity），主要是获得生产经营许可的营利组织，这类营利组织的生产经营活动是各种有害污染物产生的主要原因（在美国，个人或非营利组织一般不生产这类对环境有严重危害的废物），其排放污染物需要取得各级环境执法机构发放的排污许可证，需要接受各级环境执法机构的监督管理。

二、研究综述

  环境行政执法作为环境执法的类型之一，国内学者对其概念界定不一，部分学者认为环境执法即环境行政执法。如黄政在《略论推进公众参与环境执法的法律保障》中指出环境执法是环境保护行政主管部门为了在其管辖范围内促使义务方守法，改变或者终止危害环境或者公众健康的事实而采取措施的行动。该学者从执法行为的角度对环境执法进行了定义，但其将环境行政执法等同于环境执法则有偷换概念之嫌。秦虎在《中美环境执法与经济处罚的比较分析》中从广义和狭义的角度对环境执法进行了界定，认为环境执法广义上是指环境法律、法规的执行，狭义上仅指对违反环境法律、法规行为的责任追究。狭义上的执法根据执行的主体不同又可分为司法执法和行政执法。15从以上对于环境执法的界定看，环境行政执法是环境执法的种类之一，这符合对执法行为的应然分类，也是本文的研究所指。现阶段，以“美国环境行政执法”为写作主题的专著和论文非常少，与美国环境执法直接相关的资料也十分有限。16中国知网(www.cnki.net)学术检索系统中没有以“美国环境行政执法合作机制”为写作主题的文献。究其原因：一是多将“环境行政执法”与“环境执法”混用，探讨美国环境执法的文章中部分涉及环境行政执法的内容；二是多将“环境行政执法机制”与“环境行政执法体制”混用，环境行政执法机制问题多被作为环境行政管理体制中的一项内容进行探讨。是现有文献多是对美国环境执法的某一个层次问题或将美国环境执法作为一个整体进行比较研究。
第一章 美国环境行政执法合作机制的本体解析
  “理论之于法律的教条，犹如建筑师之于建房的工匠，乃其最重要的一部分。”对美国环境行政执法合作机制的本体进行较深层次的研究，有助于更加透彻地认识该机制本身。由于美国环境行政执法在基本概念上与我国不同，合作机制的内涵及构成要素对于本文的研究具有基础性的作用，因此本章的首要任务是对美国环境行政执法合作机制的相关概念进行辨析，并对美国环境行政执法合作机制的构成要素进行明确。其次，总结分析美国环境行政执法合作机制构建的目标、原则及该机制的价值。

第一节 美国环境行政执法合作机制的界定

  美国环境行政执法合作机制由“环境行政执法”和“合作机制”两个核心词语组成。“环境行政执法”在美国的环境执法中具有其特定的涵义，意为“环境民事行政执法”。“执法合作”的涵义及“美国环境行政执法合作机制”的内涵及构成要素对于本文的研究也具有基础性的意义。因此在对“美国环境行政执法合作机制”进行研究之初，首先要界定美国环境行政执法合作机制。环境行政执法是国家行政机关履行管理职能的重要手段之一，其执行效果的好坏一方面关系到国家行政机关威信力的建立，另一方面也关系到一国环境保护工作的全局。与我国环境执法种类的划分不同，美国将环境执法划分为“环境民事执法”（Civil Enforcement）和“刑事执法”（Criminal Enforcement）两类。而“行政执法”仅作为“民事执法”的一部分存在或与民事执法同义。56“民事执法”和“刑事执法”在法律标准、举证责任，执法后果等方面都有不同。“刑事执法”一般针对故意实施环境违法行为的企业或个人的情节严重的违法行为，法庭定罪可能导致罚款或监禁。而“民事执法”则根据执法行为是否涉及司法程序可以分为 “民事行政执法”(Civil Administrative Actions)和 “民事司法执法”(Civil JudicialActions)。57“民事行政执法”指由EPA或者州环保局在其权限内所实施的非司法的执法行为，该执法行为不涉及司法审判过程，即排除在联邦法院进行的司法审判活动，但包括在环境执法机构内部行政法庭进行的行政诉讼（AdministrativeLitigation）。其实施手段主要包括：违法通知、行政令、行政罚款。需要注意的是在美国的环境执法领域，“行政罚款”意为“民事罚款”（Civil Penalty），是指EPA等环境执法机构对被监管者采取的以罚款为主要内容的一种行政处罚手段。“民事司法执法”则需要正式的法律诉讼程序，即由美国司法部代表国家环保局（在各州案件中，由州的总检察长——State's Attorneys General代表州环保局）对那些未能履行法律或规章要求、未遵守行政令或未支付给环保局为其清理一个超级点所产生的相关清理费用的个人或相关实体，而向法院提起的以申请发布强制令，实施民事制裁(以民事罚款为主)，强制执行行政罚款、拖欠行政罚款的民事罚款等为内容的正式诉讼程序。

第二节 美国环境行政执法合作机制构建的目标及原则

  效率一直是美国联邦政府所追求的目标之一，尼克松以来的历届美国总统都要求环境执法机构和其他机构在出台给经济增加巨大成本的措施之前要进行成本效益分析。执法的效率也是环境执法机构在实现环境行政执法目标过程中需要考虑的重要问题。美国环境行政执法的目标概括起来有三点：其一，严厉打击威胁人类健康及环境安全的的违法行为，推进环境正义；其二，利用先进的监测和信息技术促进环境守法、减少环境污染；其三，加强环境执法机构间的合作，共同实现环境治理目标。然而，在环境问题复杂多样，违法行为层出不穷，执法能力及资源有限的情况下，环境执法机构是难以靠一己之力，唱“独角戏”去高效率地实现这些执法目标的。因此，环境执法机构必须不断创新环境行政执法机制，而执法合作机制的构建则是提高环境执法效率，迅速实现环境执法目标的重要途径。环境执法机构通过一系列的制度安排、手段实施，一方面寻求各级环境执法机构间的合作，形成环境问题的合作共治，避免“公地悲剧”的产生；另一方面环境执法机构也积极寻求与被监管者的合作，使被监管者主动守法、抑或主动披露其环境违法行为，接受环境处罚。其目标便在于有效地降低执法部门的执法成本，提高执法效率。环境执法机构在对排污企业进行行政执法时，期望通过一定的合作鼓励被监管者积极履行环境责任，一方面严格守法，防止污染发生；另一方面在违法行为发生之后，能够积极承担环境损害赔偿责任，降低环境损害，减少遭受环境处罚的成本，从而树立良好的商业声誉，增加企业的福利。在执法者与被监管者福利提升的同时，环境问题得到有效解决，环境质量得到明显改善，社会资源得到优化配置，这也将促进环境利益相关者整体福利的增加，最终达到社会整体福利的提升。因此，增强环境行政执法的效果也是执法合作的重要目标之一。

第二章 美国环境行政执法合作机制的生成基础

第一节 美国环境行政执法合作机制生成的现实基础 

第二节 美国环境行政执法合作机制生成的理论基础 

第三章 美国环境行政执法合作机制的主体 

第一节 美国环境行政执法合作机制中主体的结构 

第二节 美国环境行政执法合作机制中主体的利益导向 

第四章 美国环境行政执法合作机制的运行 

第一节 美国联邦与州环境执法机构的执法合作 

第二节 美国环境监管者与被监管者的执法合作

第五章 美国环境行政执法合作机制的借鉴

第一节 借鉴基础 

第二节 合作共治方式的借鉴 

第三节 利益共赢模式的借鉴

第五章 美国环境行政执法合作机制的借鉴

  近年来，我国环境治理体系及治理能力现代化建设已被提到了前所未有的战略高度，环境机构改革、执法体制改革如火如荼地开展，但环境问题依然层出不穷，环境执法依然困境重重。究其原因是由于环境行政执法中不同主体间的利益冲突未能通过有效的机制予以化解。本章首先从宏观上分析了我国借鉴美国环境行政执法合作机制的基础，进而具体总结了美国环境行政执法合作机制的经验，并立足于我国与美国环境行政执法的异同、环境管理体制的区别及我国生态文明建设的现况，提出了我国加强中央与地方环境行政执法协调配合的具体路径和促进环境执法机构与被监管者利益共赢的制度安排，以期化解我国目前环境行政执法的困境，促进我国环境管理体制的创新20世纪90年代以来，美国社会治理理念发生了重大转变，从关注贫困问题逐步转向关注社会融合问题，从以政府能力为社会管理的依托转变为借助其他社会主体的能力和资源来实现社会管理目标。在制度设计上，重心已在于构建多元化的责任主体，形成伙伴关系，并通过合作、协商的方式达成社会共识。72在经济发展对环境造成各种负面影响的情况下，美国政府积极将这种社会治理理念贯穿到整个环境治理过程中。在环境行政执法领域，一方面通过立法对于EPA、州及地方环境管理主体进行职权分配与协调。另一方面，以具体的政策、制度保证环境行政执法手段的有效实施，在各类型的执法手段中贯穿“合作”理念，执法过程中坚持公平、公正和公开的原则，使国家、企业、社会公众面对环境污染及损害时，甚至在环境违法行为产生后能够有效协商合作，提高环境执法效益，提升社会福总体福利。20世纪90年代以来，美国社会治理理念发生了重大转变，从关注贫困问题逐步转向关注社会融合问题，从以政府能力为社会管理的依托转变为借助其他社会主体的能力和资源来实现社会管理目标。在制度设计上，重心已在于构建多元化的责任主体，形成伙伴关系，并通过合作、协商的方式达成社会共识。在经济发展对环境造成各种负面影响的情况下，美国政府积极将这种社会治理理念贯穿到整个环境治理过程中。在环境行政执法领域，一方面通过立法对于EPA、州及地方环境管理主体进行职权分配与协调。另一方面，以具体的政策、制度保证环境行政执法手段的有效实施，在各类型的执法手段中贯穿“合作”理念，执法过程中坚持公平、公正和公开的原则，使国家、企业、社会公众面对环境污染及损害时，甚至在环境违法行为产生后能够有效协商合作，提高环境执法效益，提升社会福总体福利。

结 论

  目前，环境执法问题是环境法学界所主要关注的重点和难点问题之一。围绕环境行政执法的理念、模式、手段等问题产生了较为热烈的争论。美国的环境保护工作起步较早且富有成效，经过多年的理论证成及实践检验，在环境行政执法方面逐步形成了一套完整且行之有效的环境行政执法合作机制，机制的有效运作促进了环境执法困境的化解。目前我国的环境执法困境重重，立足于我国的国情与实际，通过借鉴域外经验，构建适合我国良性发展的法律制度是时代赋予法学研究者的重要任务。基于这一学术关怀，本文聚焦美国环境行政执法合作机制，对其生成基础、主体、运行以及对我国环境行政执法实践的借鉴意义进行了系统地分析和论述，将美国的实践经验转化为理论命题。结合我国当前环境执法机制和理念的变化，探讨了本土化的可行性和实现路径。有助于丰富和发展我国环境行政执法理论研究，解决我国环境行政执法实效性差的长期困惑。美国环境行政执法在理念上强调执法合作，在执法过程中注重利益共赢，在执法手段上着重多措并举，追求实现帕累托最优。联邦与州环境执法机构，以及被监管者作为执法合作机制中的主体，以法经济学、法社会学及行政法学的相关理论为基础，通过执法合作手段的设计与实施，较好地实现了联邦与州环境执法机构的合作共治以及环境执法机构与被监管者的利益共赢。尽管美国联邦与州之间是合作伙伴关系，这与我国不同，但其合作共治的方式无疑对我国加强中央与地方的协调配合具有重要的借鉴意义。在“实用主义”的影响下，美国更注重“成本效益”的内在逻辑，所以尽管环境执法机构与被监管者在行政执法中处于一种不平等的法律地位，但在公权力的主导下，通过实施“防损式”与“降损式”的执法手段与被监管者合作，能够有效促进公权与私权的良性平衡。这些经验对我国的环境执法都具有重要的启示。