A县农村普惠性民办幼儿园成本分担机制研究

本研究的创新点在于厘清了三方成本分担逻辑，从家庭最大经济承受能力和实际支付能力角度考察了家庭分担的水平和意愿，进一步明确了政府分担的主体责任和具体分担标准，并分析了影响办园者分担的因素，为研究成本分担水平提供了一种新思路。从家庭教育支付意愿与负担率来看，低收入家庭支付意愿高同时经济负担压力较大
引 言

从不同的获益主体来看，增加学前教育投入，社会获得的回报率最高。对于不同教育对象而言，弱势儿童的早期投入将产生最大的回报。巴内特（SteveBarnett）对开端计划（Head Start Project）、亲子计划（the Chicago Child ParentCenters）等 36 个学前教育项目开展的效果评估，结果表明幼儿接受学前教育项目，短期内可获得提高幼儿智力的效益，而长期则可促进幼儿的认知发育、提升学业成就、增强社会适应能力等；①②同时，赫克曼（James J. Heckman）等人对佩里计划（The Perry Preschool Program）进行效果追踪发现，每 1 美元的高质量学前教育投入可带来 4.1～10.15 美元的教育回报。③④无论是家庭还是政府都应重视学前教育，注重学前教育投资。

一、研究背景与问题

农村普惠性民办幼儿园成本分担机制有利于激发政府、家庭、办园者发展学前教育的动力，尤其对政府而言，有助于深入贯彻政策方针。目前普惠性学前教育的发展还缺少完善的理论基础和落实机制。

（一）研究背景

一方面，公众对普惠性学前教育资源的需求与普惠性学前教育资源供给之间存在不平衡不充分甚至紧缺的矛盾，如若获得有质量的学前教育资源，农村家庭经济负担很大。另一方面，各级政府积极提高学前教育资源普惠度，逐渐完善成本分担机制，但仍缺少落实路径。再者，学术界针对现实需求对普惠性学前教育关注度持续走高，其中普惠性幼儿园成本分担问题就是关注的重点之一。

1．现实背景：供需矛盾突出，成本分担不合理

学前教育资源的短缺以及需求的弹性变化，主要表现在人民群众日益增长的入园需求同普惠性学前教育供给不足之间的矛盾日益突出，学前教育成本分担依旧以家庭为主，普惠度不高，学前教育质量难以获得有效提升。（1）财政投入不足，面临“入园难”问题，农村学前教育普惠度不高市场导向下普惠性学前教育供给短缺。我国学前教育起步晚、底子薄、基础弱、历史欠账多，“先天发育不足”，财政投入不足导致“后天营养不良”，最主要的问题是普惠度不高，部分农村地区甚至缺少普惠性学前教育。尽管近年来政府财政投入持续保持增长态势。2016 年我国学前教育经费投入高达 2802 亿元，是 2007 年的 17 倍，占全部教育财政经费的 7.21％，但还未达到国际上普遍公认的 7.9％的标准。①从 2010 年到 2019 年，学前教育总经费逐年增加，由 728.01亿元增长到 4099 亿元，增长了 5.63 倍，其中财政性教育经费增长了 8.23 倍，②③但总体上看，学前教育分到的蛋糕依旧很小，并且多集中于公办幼儿园，普惠性民办幼儿园获得的财政性补贴极少。

（二）研究问题

本研究的核心问题是农村普惠性民办幼儿园办园成本分担机制问题，具体分为以下四个问题：1．为什么农村普惠性民办幼儿园要进行成本分担？其涉及普惠性学前教育的本质问题，即推广普惠性学前教育为何要进行多方成本分担，如果让某一方承担所有教育成本是否可行？2．农村普惠性民办幼儿园成本分担主体是谁？为何这些主体要进行分担？本研究将理清成本分担的理论基础，依据成本分担理论、准公共产品理论和公平奠基理论明确成本分担的主体及责任。3．不同主体应当分担多少比例和承担多大责任？具体可分为以下三个子问题：（1）家庭分担的基本逻辑是什么？（2）政府分担的基本逻辑是什么？（3）办园者分担的基本逻辑是什么？4．三方主体间分担的博弈关系是什么？存在什么规律？在办园成本一定的前提下，目前政府、家庭、办园者各自的分担水平是什么？如果一方变化，其他两方会出现什么变化？各主体之间的成本分担的规律和理论模型是什么？

二、文献回顾与评论

学界关于普惠性民办幼儿园成本分担机制的研究主要分为两个层面：第一个层面是关于普惠性学前教育、教育成本的内涵、性质等概念研究；第二层面是关于普惠性幼儿园成本分担的具体研究，包含普惠性幼儿园运行、成本、政府财政投入、定价及收费以及成本分担比例和战等研究。本研究对普惠性幼儿园运行现状、成本分担机制以及其他教育阶段成本分担相关问题进行综述。普惠性幼儿园成本分担是本研究的核心内容，通过对该领域研究文献的把握，厘清普惠园定价与成本核算、政府投入以及家庭教育支出等方面的研究进展。成本分担研究在学前教育阶段尚不完善，而在其他教育阶段，尤其是高等教育阶段已然趋于成熟，这也将本研究提供一定的经验借鉴。

（一）关于学前教育普惠性的研究

2018 年“普惠性幼儿园”入选民生专题十大流行语，体现出国民对优质低价学前教育的需求。目前研究多聚焦于何为普惠性幼儿园？要建设什么样的普惠性幼儿园？建设标准是什么以及怎么建普惠性幼儿园？如何推动民转普以及民办园转普后面临的公益性、公平性以及科学性的挑战①等问题。当下学者对农村学前教育普惠度低有统一的认识，针对农村民办普惠性幼儿园的研究尚处于起步阶段，其推广中面临的问题与挑战仍需跟进。

1．农村普惠性幼儿园的现状

学界认为，农村地区学前教育公益普惠度低、普惠性幼儿园缺失。陈蓉晖等依据简洁性、代表性、可得性及可比性原则，用“普及程度”“政府投入”和“教育质量”三个指标进行模型测算，结果表明农村地区公益普惠指数低于全国总体水平。②由于政府投入不到位，农村学前教育发展主要依托小学附设园，甚至黑幼儿园，使得农村幼儿园普惠性缺失。王元凯等进而对农村幼儿园普惠性缺失进行归因，主要有政府对普惠性认识不足；财政投入不足，非营利性难以推广；缺少制度性保障。①重庆、陇南、陕西等省市对农村普惠性幼儿园的地方探索与实践，突出了公益性，推行弱势群体学前教育免费制度，实施学前教育免费项目，扶持民办园。无论是理论研究还是实践探索，对农村民办普惠性幼儿园的研究尚处于起步阶段。

2．普惠性民办幼儿园的争议

学界对普惠性民办幼儿园存在两大分歧：一是哪种民办幼儿园转普惠性幼儿园的讨论：一种观点认为普惠性幼儿园应该强调教育质量，应优先将优质民办幼儿园通过政府购买服务等方式转化为普惠性幼儿园。②另一种观点则认为应考虑民转普成本，面向中等收入家庭，民办园从收费标准、办园质量来看有多种类型，政府在推动民转普的过程中，应当结合实际情况，只有将中等、一般民办园转为普惠性幼儿园才能发挥其最大效益。③④二是普惠性民办幼儿园是否营利的探讨：一种观点认为认为普惠性民办幼儿园应该是面向大众的、非营利性的，营利就改变了普惠本质；⑤另一种观点认为普惠性民办幼儿园由于政府限价与市场规律不平衡，使得幼儿园出现入不敷出的低质量发展状态，难以激发举办者办教育的热情，从而引发非营利普惠性民办幼儿园能否真正提高学前教育质量的思考。

第三章 政府、家庭、办园者的利益博弈......................................................61

一、效率与公平：政府成本分担的逻辑与能力分析..............................61

二、投入与回报：办园者成本分担的逻辑与能力分析..........................71

三、平衡与博弈：三方主体间的成本分担..............................................75

第四章 农村普惠性民办幼儿园成本分担机制的改进建议..........................80

一、 农村普惠性民办园成本分担机制的设计原则................................80

二、农村普惠性民办园成本分担主体的改进策略..................................82

第四章 农村普惠性民办幼儿园成本分担机制的改进建议

完善的成本分担机制，需要实现市场效益和社会效益的统一。从观念－制度－行动环环相扣、紧密联系。普惠性民办幼儿园成本分担机制既包含政府、家庭和社会的分担底线，也涵盖了府际之间的责任分配。前文已述当前农村普惠性民办幼儿园成本分担机制尚未完善，仍存在一些问题，如社会参与度不高，乡土社会的组织架构与学前教育脱离，缺少公益性支持和城乡互动沟通平台。这就需要进行系统性的设计，既要从源头处把握好机制设计原则，也要从具体的实施路径和方法上提供经验。

一、农村普惠性民办园成本分担机制的设计原则

思想是行动的前提，设计是行动的指南，机制设计起着引领和把控的作用。农村普惠性民办园成本分担机制设计应本着公平性、补偿性、差异性原则，从宏观到微观，由上层到基层，为实现合理化分担提供了制度保障。普惠性民办园成本分担本质上是多方主体对成本的合理分担，有助于缓解经济压力，实现幼儿园良性运转，提升学前教育质量，最终助力幼儿健康成长。把握好机制设计的方向就是扮演好了“掌舵手”的角色。因此，政府、家庭和办园者在享受学前教育利益时，也应积极承担责任，减少“搭便车”行为。强调政府分担的主导责任，减轻家庭教育支出压力，鼓励社会力量积极参与发展农村学前教育事业。

结语：展望与反思

可以肯定的是，农村普惠性学前教育已经实现了跨越式发展，教育普及率明显提高。但整体来看，A 县普惠性民办幼儿园尚处于起步阶段，成本分担中家庭分担多达 70.56％，政府实际分担为 19.84％，办园者分担仅有 9.6％，政府－家庭分担水平与责任倒置，与“政府分担 50％以上”的标准仍存在较大差距。

本研究的创新点在于厘清了三方成本分担逻辑，从家庭最大经济承受能力和实际支付能力角度考察了家庭分担的水平和意愿，进一步明确了政府分担的主体责任和具体分担标准，并分析了影响办园者分担的因素，为研究成本分担水平提供了一种新思路。从家庭教育支付意愿与负担率来看，低收入家庭支付意愿高同时经济负担压力较大，这也与苏余芬、刘丽薇对中国家庭追踪调查（2010－2016 年）的研究结果一致。①弱势群体、贫困幼儿等资助体系已日渐完善，能够基本满足贫困家庭幼儿入园，教育公平需要更多关注处于贫困边缘的低收入和中低收入家庭。从政府分担水平来看，仍有很大的提升空间。处于起步阶段的学前教育，政府分担以办园成本 50％为底线，只有这样才能保证学前教育的普惠性。不同经济发展水平下，需要中央统筹协调，明确分担标准。同时县级政府要对区域学前教育的供需状况进行科学预测，并灵活调整扶持方式。从办园者分担水平来看，办园规模是影响办园者分担意愿的首要因素，财政投入和政策倾斜是影响办园意愿的主要因素。由于回报率不高、信息不透明、补贴不到位，导致办园者参与度不高，甚至有可能退出普惠园。政府和办园者之间需要进一步平等、公开、透明地沟通，共同交流协商。