我国MPA教育与公务员专业嵌入机制研究

  关键词：MPA 教育；职业化；职业嵌入；研究生教育
 

  公务员职业化对构建专业的公务员团队， 提升公共领域管理水平有着重要作用。我国从 1993 年建立国家公务员制度开始， 就一直在进行着公务员职业化的探索与实践，虽取得了一定的成效，但是距离公务员职业化的目标仍有较大距离。其中，最突出的矛盾是作为顺应西方公务员职业化需求而出现的MPA 教育由于缺乏公共人事制度的政策支持而未能充分发挥其在中国公务员职业化过程中的应有作用。 因此，明晰中国 MPA 教育对公务员职业化的意义，研究如何从制度上强化二者之间的内在联系，不仅是促进中国 MPA 教育发展的必要前提，也是实现公务员职业化的基本保障。

  公务员职业化理念源于韦伯（Max Weber）的科层制理论。 该理论认为公务员应成为一种职业,从事该职业的官员需经过专业培训， 在等级结构中遵循一个从低到高的升迁路线，并从事终身职业。该理论在西方国家的普遍应用, 促进了西方文官制的完善和发展， 并在实践中提高了政府管理水平与管理效率，实现了管理的稳定性与连续性。就现代管理角度而言，职业化是与专业化、职业准入以及资格认证相联系的。公务员的职业化至少应具备以下几个特点：①具有严格和完善的公务员职业准入与认证机制；②具有科学系统的公务员职业标准； ③具有严格的职业生涯发展规范。 这些特点意味着凡欲进入公务员职业系统者必须具备一定的学历、资历，并通过严格的准入考试；进入该职业后，还必须参与专业、职业培训， 并通过定期的职业资格认证实现职业生涯的发展。随着中国市场化改革的推进以及新公共管理时代的到来， 中国公共领域对公共管理者专业化和职业化的要求已越来越迫切。 1993 年中国公务员制度的建立即是对公务员职业化的初步探索；2006 年开始实行的《中华人民共和国公务员法》也为进一步推动公务员职业化提供了保障。但目前，公务员职业化仍存在着许多现实障碍，其中，最突出的问题是对公务员的职业准入与资格认证缺乏系统的规划和参照依据。 从发达国家实现公务员职业化的路径来看，MPA 教育为实现和完善公务员职业准入及资格认证机制提供了平台和支持。 作为一种专业学位研究生教育，MPA 教育的出现是西方公共领域职业化的社会需求所致[1]。 中国全国公共管理硕士（MPA）专业学位教育指导委员会 2005 年发布的 MPA 专业学位研究生培养方案明确了 MPA 课程的目标是培养政府部门及非政府公共机构的高层次、复合型、应用型专门人才， 公共领域急需的专门人才。 这一要求是对MPA 教育实用性目的的强调，其内涵包括：①MPA教育是面向特定职业人群的， 即以公务员为主体的公共领域管理者；②MPA 课程设计应体现实用性和职业性， 即培养学员具备适应现代公共管理发展需求的能力素质；③MPA 教育最终要为公共领域职业化提供智力支持。 MPA 教育作为专业学位研究生教育，在一定的意义上亦是一种高层次的职业教育。从上述内容不难看出 MPA 教育与公务员职业化的内在联系： 公务员职业化是社会进步及公共领域发展的内在需要；MPA 教育所提供的职业化训练是实现公务员职业化的必要条件。 惟有建立起 MPA教育与公务员职业的相关性，才能促进 MPA 教育效用的实现以及达到公务员职业化的目标。

  1.中国 MPA 教育的公务员职业嵌入内涵

  “嵌入”一词原指紧紧埋入、镶入之意。本文在概念引申的基础上，提出一个新的概念和理念，即“职业嵌入”，用以描述一种教育或者思想理念与某项职业间建立起紧密的、系统的、发展的内在联系。 中国MPA 教育应与公务员职业化建立起这样的内部关系，即实现 MPA 教育的公务员职业嵌入。中国 MPA 教育作为面向公共领域的高层次职业教育， 无论就其教育初衷还是公务员职业化的需要而言，都理应融入公务员培训、晋升与考核、公务员职业生涯发展等公共人力资源管理措施， 并在公务员职业准入和资格认证中发挥重要作用， 以满足中国公务员职业化的需求。 但是，目前中国 MPA 教育因缺乏公共人事政策的制度保证而与公务员职业发展形成了一定的制度性隔离，并未在公务员准入、晋升、工资及职业发展中发挥作用。 MPA 教育所实现的职业化训练不具有职业化应用的前景[1]。 公务员也因此缺乏接受 MPA 职业教育的内在激励，阻碍了职业化团队的形成。 因此，中国 MPA 教育的公务员职业嵌入（以下简称“MPA 教育职业嵌入”）概念，即指通过制度机制的设计，强化 MPA 教育与公务员职业的相关性[2]，使 MPA 教育与公务员职业化之间建立起稳固而扎实的内在联系，一方面，认证并培养职业化公务员队伍的使命应嵌入 MPA 教育理念中，另一方面，MPA 教育应嵌入公务员职业生涯发展过程中，成为包括公务员职业准入、资格认证等职业化的必要依据。2.中国 MPA 教育的公务员职业嵌入机制中国 MPA 教育职业嵌入的实现必须由一系列制度机制予以保障，比如将 MPA 教育及成果嵌入公务员的入口管理、 培训机制以及职业生涯发展机制中。这些机制经由系统整合将形成中国 MPA 教育职业嵌入机制，以确保 MPA 教育与公务员职业化的关联性，以实现公务员的职业化。（1）MPA 教育嵌入公务员准入机制。 无论哪一类职业领域， 其职业准入机制的设定都是极为重要的，它不仅是实现职业化的第一步，也是保证从业人员队伍质量的前提。 以美国的律师与法官职业准入机制为例。在美国不开设法律本科专业，一个人要想成为律师一般需经过 4 年非法律专业的学习、3 年法学院的专业学习并获得法学硕士学位才具备参加法律职业考试的资格。要想成为法官，一般还必须在此基础上从事律师或者检察官 5 年或以上才有申请的资格。这种职业准入的机制设计，即获得专业学位是从事相应职业的前提条件， 不仅保证了从业者的专业性，而且有效提高了职业队伍的素质。虽然我国的国情不同，职业领域不同，但是职业准入机制对中国公务员职业化仍具有一定的借鉴意义。目前，中国公务员采取“凡进必考”的政策，这虽然是实现公务员职业化的一个进步， 但并不意味着公务员职业化已经实现。事实上，公务员准入机制是否在识别、筛选从业者，提高公务员队伍素质等方面发挥了有效的作用，才是职业化的重要标志之一。从这个意义上说，作为公共领域职业教育的 MPA 教育应嵌入公务员准入机制并发挥其应有作用。 专业学位与职业证照制度的接轨是专业学位的本质， 也是专业学位教育发展的活力所在[2]。 根据中国目前的实际情况， 将获得 MPA 学位作为参加公务员考试，尤其是报考中央、 国家机关非专业技术类公务员的报考资格在现实中还存在着较大困难， 但以此作为长远战略目标， 在目前公务员准入机制中可先进行以下 MPA 教育职业嵌入的制度改革： ①公务员准入考试的内容应体现一定权重的 MPA 课程内容。②获得 MPA 学位的非公务员进入公务员职业领域应具有优先权， 如在报考公务员时直接进入面试环节、 免考申论； 同等条件的公务员职位申请者有MPA 学位者优先录用；地方公务员报考国家机关公务员时有 MPA 学位者优先等。 MPA 教育本身属公共领域的职业教育，因此，从业者在进入该领域前具备一定的相关理论及职业知识是职业化最基本的要求，同时也保证了从业人员具有较高的起点。（2）MPA 教育嵌入公务员培训机制。 作为职业化的公务员， 培训是保持其职业生涯不断发展的重要基础。 因此，根据公务员的职业生涯发展，制定不同阶段的培训项目，将 MPA 教育融入公务员职业培训体系是极为必要的。 现行公务员培训一般包括入职培训、 岗前培训、 更新知识培训与拟晋升培训四类。其中，入职培训是集中同期新录用的公务员进行公共管理知识的培训， 一般由各级人事部门统一组织；岗前培训一般是由各单位组织，根据实际任用岗位，对新录用公务员进行针对性的岗位技能培训；更新知识培训， 是在公务员工作期间根据工作实际变化进行的不定期培训； 拟晋升培训是针对拟晋升的公务员进行的包括管理能力、 领导力等方面的专项培训。 MPA 教育嵌入公务员培训机制是 MPA 作为公共领域职业教育的应有之意。 MPA 教育嵌入公务员培训机制主要的制度安排可以是： ①首先将公务员定期培训与继续教育制度化， 培训学分与公务员个人年度考核、 晋升职务和级别以及单位目标考核相挂钩。培训以 3 年为一个周期，个人与单位每周期都必须完成一定学时的培训并通过考核。 ②培训内容， 可由各单位根据实际需要和战略目标进行规划与设计，培训内容可分为必修部分和选修部分。MPA教育的全部课程均需列入必修部分， 并规定公务员或是通过规范地考试、 系统学习获得 MPA 学位，在完成培训制度所规定的学分的同时也获得相应的学位， 或是通过参与 MPA 的课程学习获得相应学分，完成培训任务。为提高公务员攻读学位的积极性，增加其参与专业、系统的 MPA 教育的内驱力，人事部门应改革现有制度，不仅给予获得 MPA 学位的公务员以工资、任职上平等的研究生学历待遇，同时应将MPA 学位的获得作为职务进一步晋升的考量标准之一。（3）MPA 教育嵌入公务员职业生涯发展。职业线路的选择与职业阶梯的攀升始终是公务员职业生涯的重要内容。目前，中国公务员主要包括综合管理类公务员、行政执法类公务员、专业技术类公务员。 三类公务员的职业生涯发展既有共同点，也有不同点。但目前三类公务员之间并非泾渭分明， 比如专业技术类公务员可转换成为综合管理类公务员， 表现突出者甚至可以晋升到高级管理层， 行使综合管理职能。但如果三类职能完全不同的公务员，其职业生涯发展线路可以轻易转换，毫无职业壁垒，或者基层公务员无需经过培训， 未获得一定职业资质就可以直接晋升到中高级管理层， 这都降低了公务员队伍的职业化水平。因此，一方面为了提高公务员职业化水平，另一方面为了巩固 MPA 教育嵌入公务员培训机制的成果，公务员职业生涯发展中也必须嵌入 MPA教育。 建议： ①在职业阶梯纵向攀升上， 规定完成MPA 核心课程的学习与培训者方可成为晋升科级管理职务的候选人， 晋升处级或以上管理职务的候选人需拥有 MPA 学位，若已获得其他专业的硕士学位，则必须参与过 MPA 课程培训，并修习完成全部课程。 ②在职业线路转换上， 规定行政执法类公务员、 专业技术类公务员若向综合管理类系列转岗须完成 MPA 核心课程的培训并获得相应学分，已获得MPA 学位者优先；行政执法类公务员、专业技术类公务员晋升到管理层亦需获得 MPA 学位，已获其他专业硕士学位者，须参加过 MPA 课程培训，修习完成全部课程。

  中国MPA 教育职业嵌入机制的实现，不仅可以促进公务员职业化的发展，也能进一步发挥 MPA 教育的应用价值，解决目前 MPA 教育发展中的诸多瓶颈问题。但是在实现中国 MPA 教育职业嵌入机制的过程中，还存在着不少制度上的障碍，因此完善配套政策以克服这些障碍，是中国 MPA 教育职业嵌入机制顺利运行的前提。

  1.严格规范各高校 MPA 教育及管理监督机制

  MPA 教育职业嵌入机制意味着 MPA 教育对公务员职业化与公务员素质能力促进作用的加大。 规范的 MPA 教育以及严格的监督机制应成为职业嵌入的基本条件。落后或不规范的 MPA 教育是无法担负公务员职业化的任务、 无法实现职业嵌入的。 因此，笔者提出如下建议：（1）为 MPA 专职骨干教师创造公共领域实践机会，培养复合型师资。公共管理学科本身的专业特点就是实践先行与实践导向， 往往实践的变化先于理论的更新。 因此，嵌入公务员职业的 MPA 教育要求授课教师不仅应拥有扎实的、创新性的管理理论，更要求教师具备一定的公共管理实践经验。 若授课教师本身缺乏相应的职业经验与职业能力或对该职业了解不深， 其教学不仅无法满足来自实践一线的学员提高职业能力的需要，给学员以启发，同时也将限制作为学者的教师自身学术创新与理论创新。 与实践脱节的教育只会降低 MPA 教育的内在价值，也背离了 MPA 培养实用型人才的教育目的。为克服这一发展窘境，目前各高校 MPA 教育项目一般均聘请公共领域实践部门的管理者作为 MPA 学员的实践导师， 但事实上，MPA 课程核心师资主要还是来自高校的理论型师资。因此，在公共领域与高校之间建立起职业交流机制， 除了聘请公共领域管理者作为高校外聘导师外，也应该为高校从事 MPA 教学的专职骨干教师创造在公共领域实践的机会或者调研的机会， 培养兼具实践经验与理论基础的复合型专业MPA 师资团队。 西方 MPA 教育对师资建设极为重视，以美国哈佛大学肯尼迪政府学院为例，其 MPA骨干教师几乎都有过在政府或者公共领域工作过的重要经历[3]。 惟有理论、实践兼具的复合型 MPA 师资才能保证 MPA 教育目标的实现， 提高 MPA 教育的内在价值，发挥 MPA 教育在公务员职业化中的作用，使 MPA 教育的公务员职业嵌入成为可能。（2）MPA 教育实行宽进严出的办学制度。 MPA教育的公务员职业嵌入机制意味着 MPA 教育成为公务员职业生涯发展的必经阶段。修习 MPA 课程是公务员培训体系的基本内容，MPA 学位则是晋升中级及以上管理类职务的前提。 在这种机制构想下，MPA 教育必须实行宽进严出的制度，即在录取上保持宽口径，让更多的公务员接受 MPA 教育，在接受职业化教育、提高职业素质的同时也达到培训任务；但在毕业与学位授予上， 要严格筛选， 确保获得MPA 学位者为高层次、复合型、应用型专门人才，是未来的行政领导精英。 这种办学制度同时也能有效提高 MPA 教育的含金量与吸引力。（3）加强 MPA 教育的管理监督机制。 MPA 教育职业嵌入机制一旦实现， MPA 教育将在公务员素质提升与团队建设中扮演重要作用， 更关系着未来中国公共领域人才梯队的建设和发展。因此，必须保证 MPA 教育的高质量，而这有赖于严格、规范和科学的 MPA 教育管理监督机制，包括建立统一规范的MPA 教育教学标准， 加强对 MPA 承办高校资质的审核与评估。通过统一的 MPA 教育教学标准健全对MPA 教育质量的事前监督， 通过加强对 MPA 承办高校的评估强化 MPA 教育的事中监督，同时通过对MPA 学员职业发展的反馈调研及时调整 MPA 教育方案与未来发展规划，以保证 MPA 教育的实用性与前沿性。

  2.公共部门人事管理上强化学位认定
  MPA 教育的职业嵌入还有赖于公共人事部门对 MPA 教育成果的认可，没有这种认可，MPA 教育无法实现公务员职业嵌入。目前 MPA 教育成果在应用上存在的突出问题是，对接受 MPA 教育者只颁发硕士学位，不考虑研究生学历，而公共部门人事管理政策中的工资、 任职等方面均是以学历为衡量标准， 这不仅不利于 MPA 教育的发展， 也无法激励公务员继续学习和深造的意愿，不利于公务员队伍素质的提高。事实上， 全日制普通硕士生教育的目标是培养具有扎实理论基础的专业学术人才 ，而MPA 教育则是具有突出针对性的职业教育， 这是两种不同系列和发展途径的人才培养机制， 在制度上偏废或漠视其中一种教育形式都不利于人力资源的合理开发、培养与利用。因此，建议公共部门人事管理上强化学位认定，淡化学历，给予获得国家认可学位的公务员以平等的待遇。

  3. 理顺 MPA 教育与其他公务员培训的关系

  目前公务员培训形式除了攻读 MPA学位以外， 还包括各级党校的进修以及其他培训形式。 理顺和明晰各类培训之间的关系，形成系统的培训体系是 MPA 教育职业嵌入的保证。 MPA 教育应作为行政管理口，尤其是综合管理类公务员培训与晋升、专业技术类与行政执法类公务员转岗或者晋升管理层的主要培训和资格认证方式，以区别各级党校对于党群口干部的培训以及其他各类技术等项目的培训。

 

[1] 米 加 宁,丁 云 龙.中 国 MPA 教育的冲突与整合[J].党政干部学刊，2005（8）.

[2] 朱立言.以高素质、专业化、应用型人才助推社会发展———中国 MPA 教育的现状与发展[J].中国人才，2008（10）.

[3] 季明明. 培养公共领域时代精英的摇篮———哈佛大学肯尼迪政府学院的 MPA 教育[J].中国行政管理，2001（11）.