构建自然资源公共管理学的课程教学体系

  摘 要：在我国政府机构改革的背景下，国土空间生态安全越来越引起重视，自然资源管理领域的矛盾是公共管理学领域亟待回答的现实问题。然而，当前的公共管理学课程体系尚未体现与自然资源管理的深度融合。通过对代表性教材的内容体系分析，尝试构建“6+3”的自然资源公共管理课程教学体系，并针对教学难点，提出在教学安排上的保障机制。自然资源公共管理课程体系探索具有多学科交叉性特征，未来需要在公共管理学的基础理论上密切联系热点问题，夯实自然资源公共管理课程的理论基础。

  关键词：自然资源公共管理；公共管理学；自然资源管理体制改革

一、问题的提出

  十九大报告明确提出要“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”，并“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”。十九届三中全会对深化党和国家机构改革做出具体部署，为了实现对山水林田湖草等自然要素及生态系统的用途管制和综合治理，决定整合国家相关部门关于自然资源管理、生态环境保护、污染物防治等方面的交叉职责，重新组建自然资源部和由其管理的国家林业和草原局，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责及所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，我国自然资源监管机构逐步实现了集中统一综合化设置 [1]。公共管理学是当代社会科学及管理科学的一

个重要学科，它以公共部门的管理或公共事务管理为研究对象 [2]。自然资源管理是公共管理事业的重要组成部分，然而，由于公共管理学涵盖范围宽泛，因此公共管理学的教学内容以一般性理论为主，较少有系统性结合我国社会、经济、政治快速发展与变革背景，开展理论与实际相结合、一般理论与特殊问题相结合的教学内容体系。因此，在当前的自然资源管理体制改革背景下，探索构建具有自然资源管理特色的公共管理学教学体系，能够为城乡规划、土地资源管理、资源环境等相关专业的研究生及本科生的公共管理学教学，提供更具针对性的参考。

二、现有的公共管理学教学内容体系

（一）公共管理学发展概要

  公共管理学是当代社会科学及管理科学的一个重要学科，它以公共部门的管理或公共事务管理为研究对象 [2]。公共管理学科是运用管理学、政治学、经济学等多学科理论和方法专门研究公共组织，尤其是政府组织的管理活动以及其规律的学科群体系。公共管理学起源于西方，20 世纪初形成传统公共行政学，六七十年代流行的新公共行政学，七十年代末开始受到公共政策和工商管理两个学科取向的强烈影响，公共管理学逐渐发展起来 [3]，有学者将公共管理学科的历史分成传统公共行政学、新公共行政学和公共管理学三个阶段 [4]。在我国，20 世纪末国务院进行学科结构调整后，公共管理才真正成为一门独立的学科并逐渐形成完整的学科体系 [5]。

（二）现有的公共管理学教学内容

  目前，国内高校的公共管理学科建设得到较快发展，公共管理的专业得到了细化与加强，高校内普遍开设了公共关系学、公共政策学以及公共安全管理等本科专业，公共管理类的硕博士学位授予点明显增多，高层次的人才队伍形成规模 [6-7]。通过对当前公共管理学若干本代表性教材分析可以发现（表 1），当前的公共管理学教材侧重于分析公共机构、公共政策、公共事务管理等版块，聚焦于分析公共政策的主客体、制定、执行、评估等方面，总体上仍以沿袭西方经典的公共管理学思想体系为主流，致力于讨论公共管理学的普适性理论，尚未针对各自学科出现的热点问题，综合运用公共管理学基础理论开展系统分析。

三、自然资源公共管理课程体系框架

  自然资源管理体制改革为中国公共管理学科向学科纵深发展提供了机遇，公共管理学需要立足于前沿热点话题，在理论指导下开展针对性分析，深刻辨识自然资源管理领域的公共管理问题规律。因此，尝试构建“6+3”的自然资源公共管理课程教学体系（图 1）。

（一）自然资源 6 种核心要素

  在经济学中，自然资源有广义和狭义之分：狭义的自然资源通常指能源、矿产等可开采可移动的自然资源，广义的自然资源实际上等同于经济学中“土地”这种生产要素，它包括狭义的土地（即经济活动用地）以及蕴藏于其下或其上的（狭义）自然资源、环境资源 [8]。当前我国采取“生命共同体”的视角看待生态空间格局，着眼于“山、水、林、田、湖、草”具体的自然资源要素，具有明确的指代性，因此将“山、水、林、田、湖、草”六种核心要素作为自然资源公共管理的核心载体。

（二）自然资源公共管理的 3 个层面

  宏观层面机构管理版块，包含对自然资源管理机构、自然资源管理者、自然资源管理中的责任与伦理、自然资源管理的绩效评价等 4 部分内容。主要分析自然资源管理机构的组成架构，分析多头管理的职能交叉问题，自然资源公共管理约束下的离任审计问题等。中观层面政策管理版块，包含对自然资源管理政策、自然资源组织管理、自然资源危机管理等 3 部分内容。主要分析我国自然资源管理的政策制定、分析与执行，重点讨论政策制定的现实背景，识别政策制定的问题情境，并讨论政策执行可能带来的后果及保障措施。微观层面事务管理版块，包括对自然资源人力资源管理、自然资源公共预算与财务管理、自然资源信息管理等 3 部分内容，主要分析在自然资源公共管理的具体事务层面，结合传统科层制及动态的组织管理优势，以更高的行政效率、更低的行政成本实现更优的自然资源公共管理行为。自然资源管理体制改革是构建人类命运共同体的迫切需求 [9]，中国公共管理学科建设也应从共同体的角度出发，以实现社会美好共同生活为目标 [10]，跳出现有的知识框架，多学科联合探索自然资源公共管理教学体系的设计。

四、自然资源公共管理教学要求

  自然资源公共管理的对象集土地、矿产、海域、水、森林、草原等于一体 [11]，这对高校的公共管理学教学提出了更高的要求。一是，要增强从一般理论到具体实践的识别能力，公共管理学科已形成相对成熟的经典理论，但是其对于公共管理的具体问题解释力有限。在自然资源管理领域，需要借助于经典的公共管理学理论，更加深入地对公共管理实际问题做出机制性的解释。二是，要注重从理论问题到实践问题的解决能力，公共管理学一直面临着一种实践上的认同危机 [12]，自然资源公共管理问题立足于国家可持续发展和生态文明建设发展要求，以问题为导向，为自然资源管理过程中的部门协调机制、政策问题识别、问题危机处理等等现实问题提出针对性、科学性的解决方案。

三是，要平衡好规范研究与实证研究之间的关系。在既有公共管理学科立足于宏大叙事 [13]、实证研究较弱 [14] 的背景下，我国公共管理学科建设一方面要加强实证研究，另一方面要注重规范研究，强化实证研究与规范研究的相互补充 [15]，防止片面的实证研究带来的理论碎片化，及片面的规范研究带来的实践空心化问题。四是，要构建时空动态视角的分析思维。我国自然资源管理体制改革不是一蹴而就的，历经了“不断探索 - 初步建立 - 加速完善 - 全面深化改革”四个阶段 [16]，在不同阶段体制改革也面临着不同的诉求，因此，自然资源公共管理内容需要站在时代发展的前沿，充分发挥公共管理面向未来的预见和引领的功能，将大数据、人工智能等一些新的科学技术加速融入到公共管理实践当中，形成具有中国特色的公共管理学科体系 [17]。

五、课程体系的教学安排保障机制

  自然资源公共管理教学需要建立在广泛的案例整理基础上，因此采取案例教学的形式能够在一方面高效率地获取自然资源公共管理案例，另一方面能够增加学生的课堂参与度。为确保案例搜集的真实权威及案例分析的专业深入，自然资源公共管理的案例教学需要做到师生有效分工、强化教师管控。具体而言，在教学安排上，做到“教师讲授+ 学生自学 + 师生讨论”三个环节紧密相扣。教师主要讲授公共管理学的基础理论知识，学生在此基础上完成一定任务量的文献自学工作，并在“师生讨论”环节初步选择拟分享的案例，并讨论案例的主题契合程度、知识点链接版块、案例真实情况等，然后开展深入分析。

六、总结与展望

  自然资源公共管理是在我国生态文明制度改革进入新形势下的课程体系改革探索，这种探索有助于拓展公共管理学的基础理论应用范围，对土地资源管理、城乡规划、区域发展等相关专业具有一定的借鉴价值。同时，也应该意识到，自然资源管理领域的现实话题为公共管理学理论分析提供了生动的案例，构建属于自然资源公共管理课程体系尚有较大的探索空间，这些空间蕴藏在对公共管理学基础理论的逐步拓展和深化上。

参考文献：

[1] 严金明 , 王晓莉 , 夏方舟 . 重塑自然资源管理新格局 : 目标定位、价值导向与战略选择 [J]. 中国土地科学 ,2018,32(4):1-7.

[2] 陈振明 . 公共管理的学科定位与知识增长 [J]. 行政论坛 ,2010,17(4):17-20.

[3] 娄成武 . 我国当前公共管理学科发展的若干问题探讨 [J]. 中国大学教学 ,2010,(5):4-6.

[4] 陈振明 . 公共管理范式的兴起与特征 [J]. 中国人民大学学报 ,2001,(1):8-14.

[5] 朱立言 . 公共管理学科发展的动力与源泉 [J]. 公共管理学报 ,2006,(2):99-100.

[6] 李文钊 . 面向中国的公共管理学 : 缘起、路径与展望 [J].探索 ,2018,(6):37-49.

[7] 颜昌武. 公共行政学的大问题: 回顾与展望[J]. 中国行政管理 ,2018,(11):102-107.
[8] 罗浩 . 自然资源与经济增长 : 资源瓶颈及其解决途径 [J]. 经济研究 ,2007,(6):142-153.

[9] 王郅强 . 构建具有中国特色的公共管理学科知识体系 [J]. 学海 ,2019,(1):42-50.