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海阳镇村民自治乡镇管理的难点与对策研究。

时间:2020-09-10 17:55 | 栏目:行政管理 | 浏览:

硕士论文网第2020-09-10期,本期硕士论文写作指导老师为大家分享一篇行政管理文章《海阳镇村民自治乡镇管理的难点与对策研究。》,供大家在写论文时进行参考。
  在实践中,有相当多的工作既是镇政府负责的事务,也在村委会负责的的范围内。基于公权力的强制性,乡镇政府对完成职责范围内工作所要承担的责任相对较重,而对于村民自治来说,就成为了日常自治事项,只要不违背法律法规,村委会的责任远比乡镇轻得多。这就导致了乡镇政府在执行上级的决定和命令时,必须依靠村委会的良好配合才能完成任务,在这种情况下,为了完成任务,乡镇政府往往会采取乡镇干部包联各村、确定目标责任等方式。而在实施过程中,基于种种原因,也会产生各种不同情形。

  第 1 章  绪   论

  本章论述了村民自治与乡镇行政的研究背景,列举并浅析了国内外学者对村民自治与乡镇行政有关问题的研究情况,同时交代了本文研究思路和研究方法,进而阐明研究本选题的理论和实践意义。
  1.1  选题研究的背景和意义
  党的十九大报告提出,“实施乡村振兴战略。要坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化”。2018 年 1 月 2 日,《中共中央  国务院关于实施乡村振兴战略的意见》颁布,其中明确提出“加强农村基层基础工作,构建乡村治理新体系”,2019 年中央一号文件又提出“完善乡村治理机制,保持农村社会和谐稳定”的战略目标。基层群众自治制度作为中国特色政治制度,在农村主要反映为村民自治。作为人民公社退出后农村社会的新型治理制度,在确立推行三十多年来,对促进农村经济发展、推动农村基层群众自治、发展社会主义民主设发挥了积极的作用。乡镇是我国最基层的行政区划,乡镇政府作为基层行政管理的主体,是管理体系中最有效的践行者,在农村乃至整个国家经济社会发展中发挥着基础性作用。随着农业税的全面取消,乡镇基层政府与农村间的关系及行为逻辑发生根本性改变,以国家强制力为后盾的自上而下的治理逻辑与行政控制,和由村民选举构成的自治逻辑和自下而上的内在秩序,两者在实现人民当家作主的目标上是一致共同的,但在实际运行中,又由于行动逻辑的差异而频繁产生矛盾和冲突,阻碍了村民自治和乡镇行政的有效衔接互动,影响着运行效果。中国作为农业大国,农业农村问题一直备受党和政府的关注。自农业税取消以来,乡村关系发生了根本性变化,而由于历史原因,现有的乡村治理在应对城乡发展不平衡不充分、处理农村各项内部矛盾以及落实上级党委政府决策部署过程中显得“力不从心”,各种矛盾日趋凸显。“乡村振兴”作为十九大报告中提出的一项重要战略,对农村“治理有效”提出了新的目标和要求,在农村改革进入深水期时,重新审视乡村关系变得尤为重要。而直接影响乡村关系乃至乡村治理的关键环节在于理清村民自治与乡镇行政之间的互动与衔接。本文的理论意义在于通过理清农村基层多元治理主体间的不同关系的基础上,明确各治理主体运行规则,探索乡村治理中各主体有效互动衔接的路径,不断提高乡村治理的效率和质量提供了一个合理视角。本文的现实意义在于以笔者工作所在的海港区海阳镇为例,通过对该镇的走访调研,深入分析村民自治与乡镇行政运行现状和困境、探讨形成原因,提出相应的解决途径,以期为改善海阳镇村民自治与乡镇行政运行困境、促进海阳镇构建乡村治理的有效性提供参考,丰富海阳镇基层治理经验。
农村基层治理主体关系和运行图
  1.2 国内外研究现状
  鉴于我国的特殊国情,农村历来被重点关注,我国学者也从多方面对村民自治和乡镇行政进行研究,相关研究可按研究角度分类如下:从历史角度对乡村治理的演变进行研究。历史上中国乡村社会遵循着“国权不下县,县下惟宗族,宗族皆自治”。新中国成立后至改革开放前夕,在经历了土地改革、农业合作集体化和人民公社运动后,国家对农村治理经历了“乡村分离”“村社合一”“政社合一”的转变,国家政权对乡镇实施了前所未有的控制,传统的乡村治理结构被打破。改革开放后,伴随随着人民公社的解体,国家对农村农民的控制有所松绑,在“统分结合”的双重经营体制影响下,乡村治理结构逐步“乡政村治”转变,即在乡一级恢复建立乡政府,在乡以下的村建立村民委员会,实行村民自治。随着城镇化的快速推进和城乡发展差距的不断扩大,农村社会结构和治理要求再次发生巨大变化,传统的乡村治理结构和乡村治理体系面临前所未有的挑战,需要重构新时代的乡村治理体系,把自治、法治、德治三者有机结合起来。从当前乡村治理存在问题角度进行研究。项继权认为,我国乡镇政府与村委会之间依然保持着明显而强烈的上下级行政命令关系,乡镇政府面临着日益增大的行政压力、财政压力及民主压力,从而加剧乡村关系的紧张和矛盾。张紧跟认为,体制、功能和结构上的三重困境,制约了村民自治的有效运行和发展。王敏认为,农业税取消以及现行压力型体制,致使乡镇和村级组织治理能力衰变、干部“离农化”、农村的空心化和农民的原子化功利化,乡镇政权与农民日渐疏离,成为悬浮于基层社会之上的政权,治理权威衰变的使乡镇政权将村级组织纳入自身的权力框架,村级组织也呈现出悬浮性。郭正林认为,党的组织、乡镇政府以及村民自治组织间交织的“领导关系”“指导关系”和“管理关系”三者间的不理顺,影响了村民自治的效果。从乡镇与村级组织关系冲突角度对造成乡村治理问题的原因进行研究。徐勇认为,在乡镇行政与村民自治权运行过程中产生的矛盾和冲突是因为乡镇干部与村民对待村自治的态度不同所导致。赵树凯认为乡镇行政与村民自治在理论上是相悖的,在实际中看似紧密而实际脱节。贺雪峰、苏明华认为,村庄自主生产价值的能力、村干部可以调用资源的状况和乡村财政状况了决定乡村关系状况。徐增阳认为,乡镇政府在处理乡村治理关系时忽视“自治”属性,沿用人民公社时期的做法,使“乡政村治”流于形式。金太军指出,制度设计不足、乡村资源不平衡、乡镇所处的特殊环境和地位以及村委会在实际工作中扮演角色的不同,导致了乡村治理中的诸多问题。从改进“乡政村治”模式弊端角度对乡村治理模式构建进行研究。徐勇提出了“乡派村治”模式,即乡镇不再作为一级政府,改为县区一级政府派出机构,成为县区与农村的“中介机构”,在农村仍然实行村民自治。郑法则提出应当在农村实行村民自治的基础上进一步实行乡(镇)民自治。沈延生的观点则更为彻底,在参照日本台湾经验下,认为应当实施“乡治村政”,即乡镇一级实施自治,在村一级设立村公所作为乡镇政府派出机构进行管理。从解决乡村矛盾角度对村治理关系的问题对策进行研究。王建国、周乾认为,地方政府、村委会与当地村民在新农村建设中如何科学规划、筹资、管理,同时处理好三者关系,是推进新农村建设、构建良性博弈关系的几个重要环节。毛飞认为,在基层建立“多中心”治理网络,可有效解决压力型体制产生的种种弊端,有助于理顺乡村治理关系。景跃进认为,国家与乡村社会的关系类型分析,未来中国农村的治理结构将是极为复杂的,应当力戒简单化的齐一思维,鼓励和允许各地根据自身的条件,采取不同的、适合本地情况的治理结构,从央地关系和府间关系的角度来看,适度下放乡镇和行政村设置和管理权限,尽量减少体制层面的一刀切。甘庭宇认为,解决乡村治理问题既需要乡村创新治理主体和手段,也需要国家层面上不断完善相应法律法规和制度建设。从海内外学者的研究中可以看出,海外学者与国内学者对村民自治与乡镇行政管理的观点差异相当明显,同时海外学者彼此间的观点也极为不同。导致这种情况的原因是海外学者在研究过程中普遍习惯于采用抽样方法进行定量分析研究,鉴于中国地域广阔,各地情况不甚相同,在样本的抽取上差异性较大,因此得出的结论不同。此外,国外学者对于政治因素的影响在研究中也存在着一定程度的偏差,尤其是在涉及到党与政府、农村关系时,由于对我国党与政权间的逻辑关系认识不深,因此得出的结论并不能令人信服。与之相对比,国内学者的研究尽管在研究方向、路径和角度上有所不同,但是在对影响村民自治因素等内容上却能在一定程度上达成共识。目前国内研究的差异主要表现在不同价值取向影响下对策提出上的区别,每一种对策都有其合理性。但考虑到中国特殊的国情,研究村民自治与乡镇行政必须放置在特定环境下进行,由此得出的结论才能具有具体的适用性。

  第 2 章  相关概念及理论

  研究村民自治和乡镇行政,必须深入了解二者的含义和演变。本章介绍了村民自治与乡镇行政的历史沿革和当代状况,同时就本文运用的国家与社会关系理论、治理理论和博弈理论等相关理论内容和观点展开论述。
  2.1  村民自治
  “村民自治”,从字面理解含义就是“村民自我进行的治理活动”。徐勇教授认为,村民自治是“农村基层人民群众自治,即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务,实现村民的自我管理、自我教育和自我服务  ”。从性质上看,村民自治是村民在本村对公共事务进行自我管理的一种模式,其权利基础源于宪法和法律的赋权,本质上是一种私权利。从村民自治的演进上看,中国的村民自治可追溯到封建时代,自秦汉“废分封、设郡县”,“王权止于县政”,县以下由以宗族与士绅为代表的阶层治理农村。至宋代王安石推行保甲制度以来,明清两代不断延续和完善,传统乡村社会逐渐形成了以皇权为上,族权、绅权为统治体系,保甲制度为末梢,土地、税赋、文化为控制基础的乡村治理秩序。进入近代以来,国民党统治时期依然采用保甲制度作为基层治理制度,但随着封建制度的瓦解与常年战乱的影响,社会的不断变革,士绅阶层逐步衰落,出现了“贤者不为,为者不贤”的现象,豪强地主、地痞流氓等强权组织与家族势力逐步掌控农村社会。新中国成立后,废除了保甲制度,进行了土地改革,逐步建立了人民当家作主的农村基层政权,1954 年宪法确立了县以下设区公所,区以下设乡政府,乡以下设村,村以下设组的制度,作为一级行政单位的“村”的概念正式形成。“去自我、去家庭、去血缘的基础上建立了一个‘人民’为概念的核心共同体”是这一时期的主要特点。伴随着“大跃进”的全面发动,人民公社取代了一切农村社会权威,成为了农村社会唯一的管理组织。“一大二公”是人民公社的最主要特点,这种高度一体化的组织形式剥夺了农民的一切财产,加重了农民的负担,不能为农村发展提供持久动力,最终瓦解。随着人民公社体制解体,在新的基层组织还未建立的情况下,农村的社会管理出现了方方面面的问题:农村工作无人过问,社会结构松散,农民诉求无处反映,管理陷入混乱。在这样的背景下,农村迫切需要一种新型治理解决农村问题,当代意义上的村民自治就此发芽萌生。根据现有资料显示,我国最早实施村民自治的地方应当在广西宜山,由村民自发进行集体资产管理、治安防护、水利兴修等工作。1982 年宪法规定了“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众自治性组织”,这是国家第一次以宪法形式规定“村民自治”。1987 年,《村民委员会组织法(试行)》颁布和 1998 年《中华人民共和国村民委员会组织法》的施行对村民自治制度进行了顶层设计,从法律层面上完善了村民自治制度。伴随着法律实施,乡村的自主活动与日俱增,多种力量在乡村崭露头角,逐步形成了多元主体并立的乡村治理格局。
海阳镇乡镇机构设置及职能
  2.2  乡镇行政
  乡镇行政,即乡镇行政管理,指乡镇政府运用国家权力对社会及自身内部进行的管理活动,分为对外管理和对内管理。本文讨论的是对外管理,即乡镇政府对农村进行的行政管理。我国的乡镇管理历史悠久,萌芽于西周,经历了“乡官制”、“职役制”、“自治制”的不断演进,贯穿于两千多年的中国历史中。清末,现代意义上的中国建制乡镇逐步形成,1908 年,清政府制订《城镇乡地方自治章程》,是近代以来第一次对乡镇有了明确的规定:“凡府厅州县治城厢地方为城,其余市镇村庄屯集等各地方,人口满五万以上者为镇,人口不满五万者为乡”,“以专办地方公益事宜,辅佐官治为主”。民国时期,国民政府颁布了《县级组织大纲》,正式规定了乡镇是县级以下行政单位。1954 年《中华人民共和国宪法》明确在乡镇一级设立“人民委员会”,为地方国家行政机关。1958  年《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》提出建立“农林牧副渔全面发展、工农商学兵互相结合的人民公社”,把人民公社作为建设社会主义的基层单位,乡镇政府的行政管理的部分权能由人民公社所分离。“文化大革命”时期,在人民公社中建立了革命委员会代替乡镇政府成为唯一权力机构,即代表农村从事生产经营活动,又作为基层一级政权行使着统治职能。然而由于这种高度集中的政治经济合一体制不适应当时农村社会生产力和管理服务需要,在“文革”结束后逐步解体。随着人民公社退出历史舞台,农村社会迫切需要一种新的管理服务模式,在服务自身的同时与国家政权做好对接,而乡镇政府也需要在农村有一个组织为其开展工作“牵线搭桥”,自此开启了我国对基层民主政治建设的新一轮探索。1982 年宪法规定了“民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令,治理本行政区域内的行政工作”,“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”,我国在农村基层开始逐步确立起“乡政村治”体制模式。但是由于此时乡镇政府需要承担本辖区农业税收任务,对农村具有极强的约束力,“乡政村治”在实践中演变为“乡政村政”的情况。2000 年农业税的废除,乡镇政府的职能逻辑发生了根本性的变化,乡镇政府与农村关系不断割裂,原有的乡镇政府职能不能再适应农村社会发展新要求,迫切需要乡镇机构进行相应的改革,为农村管理和发展提供系统、整体的支持。因此党的十七大提出了“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”,这一时期在农村以“政府退、农民进”为主要特点,鼓励村民自己的事情自己办,开展自治活动为主,也涌现出许多好的方式和方法。但由于农村经济、文化基础的差异以及制度设计的滞后,不少地区出现了宗族、黑恶势力把持基层政权,群众诉求难以伸张的情况,同时由于乡镇机构改革中乡镇政府权力逐步“上收”,产生了政令难以推行等政治和社会问题,影响基层发展稳定。

  第 3 章  海阳镇村民自治与乡镇行政运行现状和困境

  3.1  海阳镇基本情况
  3.2  运行现状——利益驱动下的复杂多样
  3.3  运行中面临的困境
  3.4  本章小结

  第 4 章  造成海阳镇村民自治与乡镇行政运行困境的原因

  4.1  思维认识上的误区
  4.2  制度设计上的缺陷
  4.3  运行基础的薄弱
  4.4  本章小结

  第 5 章  改善海阳镇村民自治与乡镇行政的对策

  5.1  可借鉴的经验
  5.2  转变思想上的认识
  5.3  完善制度上的缺陷
  5.4 补齐基础薄弱短板
  5.5  本章小结

  结   论

  本文通过对海阳镇村民自治与乡镇行政运行的现状、问题以及成因进行分析研究,得出如下结论:(1)村民自治与乡镇行政基于行动逻辑上的不同,导致二者在实际运行中不可避免产生冲突和碰撞。受利益驱动影响,海阳镇面临着“积极合作”、“消极对抗”、“被动配合”三种不同的村民自治与乡镇行政关系类型。在不能有效做好利益协调的情况下,出现了乡镇行政对村民自治的过度干涉以及村民自治对乡镇行政的抵制等问题,使海阳镇陷入村民自治与乡镇行政衔接不畅,运行效率低下的困境。(2)造成海阳镇村民自治与乡镇行政困境的原因在于:在制度设计不完善的情况下,受限于村干部素质与乡镇政府管理和服务能力水平,基层党组织、村民委员会、乡镇政府三者关系长期没有理清,缺乏在协调利益一致性上的有效沟通和衔接,继而引发三者关系的微妙与紧张,日积月累,必然造成对村民自治与乡镇行政运行初衷的偏离。(3)总结先进地区经验,主线都是在准确理解和把握了城乡一体化发展、共享改革成果的政策思路基础上,注重对基层治理主体关系的理顺;规范权利与权力的运行机制,形成了村镇相互配合、彼此合作的关系;重视农村经济发展,使农村与乡镇政府达成利益平衡,促进村民自治和乡镇行政管理关系的和谐发展。(4)海阳镇在吸收有益经验的同时,应当结合自身实际,把全镇各村经济发展统筹纳入到乡村振兴与新型城镇化建设中,做到成果共享;把工作重点放到转变村乡镇干部与村“两委”思想上,做到党领导下的思想统一;把实现手段放在提升村干部能力素质、强化乡镇政府管理和服务上,提高推进工作的能力;把构建“村镇议事协调规则”作为制度保障,保障各方公平行使话语权,构建出党领导下村民自治与乡镇行政和谐统一、互动双赢的关系。(5)本文对村民自治与乡镇行政的研究仅仅是一种初步的分析和探索,不足之处在于:一是由于乡镇政府不仅有对下职能,还具有对上职责,与上级政府间的府际关系会影响到乡镇行政的运行,也势必会影响到村民自治运行,而本文对此并未进行深入讨论。二是农村不同的实际情况造就了村民自治本身的差异性和多样性,本文在研究和归纳上力求寻找共性内容,在一定程度上对差异性研究的分析和比较不足。三是对于涉及乡镇行政关键的政府职能仍停留于现有制度框架内,仅能“扬汤止沸”,在实践上创新突破不足。四是对于全面加强党的领导下如何将党对农村工作的意见与法律法规衔的落实上研究不深,有待进一步研究。
 

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