行政管理硕士论文范文：如何确定行政公益诉讼中的不作为

  第一节  行政公益诉讼理论基础

  构建行政公益诉讼制度的关键，首先在于确定原告包括哪些对象。有学者认同诉讼是要成本的，扩大原告资格也不会导致出现门庭若市之景２４这一说法，认为无须在原告资格上作太多限制，普通公民、社会组织、国家机关都可能且可以具有行政公益诉讼的原告资格。事实并非如此，因为如果行政机关对行为人有可能或已经对他人造成损害的行为不加制止，袖手旁观，受损害的一方并不是都能享有请求行政机关履行相应职责的权利。就算受损害的一方享有并行使了请求行政机关作为的权利，公民之前受到侵害的合法权益也不会因为行政机关对行为人作出行政处罚决定或行政强制而直接受到补偿。若公民因食品安全等问题而合法权益受到侵害，那么完全可以选择能够直接获得赔偿的民事诉讼途径加以解决。此时如果再赋予公民提起行政公益诉讼的原告资格，使得公民有资格以行政机关的不作为为由提起行政公益诉讼，这对于弥补消费者的合法权益意义并不大。行政机关在行政公益诉讼中败诉后，依据法院判决对企业或其他行为主体进行处罚，也不会产生公民已经受损利益得到弥补的结果。与其让公民和行政机关纠缠不休，还不如设置途径，让公民将行政机关针对侵犯公共利益行为的不作为的线索提供给检察机关，让检察机关对行政机关不作为进行纠正。也就是说，现在公民已经有能直接获得救济的途径一一民事诉讼，没有必要再通过行政公益诉讼这一手段间接解决。当下我国公众的法律意识依然不高，普通民众对行政机关抱有敬畏心理或是有着陈旧的官僚至上思想，不敢与行政机关面对面冲突抗衡而选择忍耐。面对强势的行政机关，个人、法人或者其他组织的力量难以与之抗衡。况且公益诉讼一般牵涉面比较大，一系列鉴定、诉讼费用计算下来也非普通公民和社会组织能够负担得起的。此外，公民也很难对判决的执行情况进行监督。那么，到底有没有一个机关适合作行政公益诉讼的原告，或者有没有必要新设一个机关来承担行政公益诉讼呢？随着经济社会的不断发展，社会的关系越来越复杂，诉讼信托理论的出现带来了解决问题的新方向：通过信托，非直接利害关系人也可以享有程序意义上的诉讼权利。基于此国家与公民之间也可有非直接利害关系人与实体权利人的关系：公民将公共财产交由国家管理，一旦这些公共利益受到损害，检察机关作为国家机关之一就可代表国家行使公诉权。选定检察机关赋予原告资格是因为在我国根据宪法规定检察机关是法律监督机关，当检察机关发现有行政不作为致公共利益受损时，虽然不可对行政机关直接作出处罚，但可以通过行政公益诉讼这一途径来维护公共利益。检察机关能够与行政机关之间形成势均力敌的抗衡，无论是法律适用还是调查取证能力、财力状况，检察机关都要比公众和社会组织强。而且与其他起诉主体相比，检察机关没有地方、部门利益的牵涉，所以检察机关做原告是有能力实现在不影响行政机关正常秩序的基础上对行政机关作出判断，既节约了司法资源又保障了行政公益诉讼制度的实现，是最适宜被赋予公益诉权来维护社会公共利益的国家机关。

  第二节  行政公益诉讼发展现状
  经过２０１５年至２０１７年两年的试点工作，２０１７年《行政诉讼法》在第二十五条新增加第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”虽然将行政公益诉讼写入立法是我国行政诉讼制度的一大进步，但这也仅限于标志着我国行政公益诉讼制度的正式 建立。我国没有在《行政诉讼法》中将公益诉讼单列一章或一节，仅用第二十五条的一款简单规定了原告资格、受案范围、诉前程序，立法不够清晰明确，留有大量的空白地带。我国目前也没有制定公益诉讼的单行法，这就为司法实践增添了不小的难度。从现行司法解释来看，在２０１８年３月由最高人民法院和最高人民检察院发布的《适用法律若干解释》，其中确立了我国共有两种公益诉讼类型：民事公益诉讼和行政公益诉讼，明确规定了人民检察院在公益诉讼中以公益诉讼起诉人的身份提起诉讼，解决了检察院到底是以何种身份参加公益诉讼的问题；将行政机关收到检察建议书的履职回复期限改为两个月，紧急情况下为十五日，让行政机关较之前有了稍微充分的履职时间，更好地发挥了诉前程序的作用；人民检察院在提起行政公益诉讼时须提交检察机关已经履行诉前程序但行政机关仍不纠正违法行政行为或者依法履行职责，公共利益一直处于受损状态的证明材料，明确了诉前程序是必经程序的地位。此司法解释的出台进一步细化了行政公益诉讼制度的规定，但对于行政公益诉讼的受案范围大小、举证责任分配、不作为认定等方面的讨论并没有停止。从行政公益诉讼的线索来源看，我国法律规定检察机关提起行政公益诉讼仅限于检察机关履职过程发现的公共利益受损情况，这样的来源规定未免太过于狭窄。虽然之后的法律规定以及司法实践也在一定程度上扩大了线索来源，不过依旧是检察机关履职作为线索来源的数量占了绝大多数。但实践中有许多行政公益诉讼案件会与渎职犯罪相关联，可现如今监察委负责管辖渎职犯罪案件，这就使检察机关在履职过程中发现线索的能力受到限制。所以检察机关只好将“履行职责”作扩大解释，检察机关刑检部门移送、群众举办、网络舆情反馈、行政机关移送、检察机关上下级移动都成为了检察机关办理行政公益诉讼案件收集线索的来源。从监督对象也就是行政公益诉讼的被告来看，集中在基层政府的职能部门、乡镇人民政府以及街道办。这是由我国行政管理体制所决定的，基层行政机关行使大多数行政执法权，那么也多是由基层人民检察院向基层人民法院提起公益诉讼。我国行政公益诉讼受案范围的规定是生态环境领域、食药品安全领域、国有财产领域以及国有土地使用权转让等公共利益，实践中公益诉讼案件集中在了环境保护领域。实践中，为了更好维护公共利益，司法机关也开始尝试对“等”字作出解释，对受案范围稍加拓宽，将英雄烈士名荣誉，个人信息安全和历史遗迹等方面也划为行政公益诉讼案件的受案范围之内。根据法律规定，检察机关提起行政公益诉讼或是因为行政机关违法行使职权，或是因为行政机关没有履行作为义务，致使公共利益受损。对现有的行政公益讼案件进行整理来看仅有的因行政机关违法行使职权导致的诉讼案件集中在行政许可阶段，行政机关不作为是行政公益诉讼的主要案由。以２０１９年１０月最高人民检察院发布的２６件公益诉讼典型案例为例，涉及到的２０件行政公益诉讼案件全部是因为负有监督管理职责的行政机关不作为导致公共利益受损而起。造成不作为成为主要案由的原因主要有以下几点：一是因为现实中行政机关任务繁重，行政机关普遍存在执法人员不足、缺乏专业性人员的情况，无法做到及时发现所有隐蔽性较强的公共利益受损情况。二是因为行政公益诉讼诉前程序的设置，如果行政机关收到检察建议后，对受损害的国家利益依旧没有采取相应措施有所作为或者作出了行政行为但没有到位，也将会被检察机关以行政机关不作为为由向人民法院提起诉讼。三是公众的环保意识不强，随意砍伐树木占用土地，以及一些企业为了追求经济利益怠于建设环保处理设施，不向行政机关申请排污申请随意排污等情况频发。