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新时代背景下中国基层公务员考核管理研究

时间:2021-06-21 15:04 | 栏目:社会行政管理论文 | 浏览:

硕士论文网第2021-06-21期,本期硕士论文写作指导老师为大家分享一篇社会行政管理论文文章《新时代背景下中国基层公务员考核管理研究》,供大家在写论文时进行参考。
  从现实角度来看,已有公务员考核研究与实践的主要问题是考核制度与理论或学术研究的适用性问题。通俗来说,一些建议看上去很美却往往难以操作与见效,政府部门管理者需要公务员考核的具体问题具体分析及对症下药的中医处方,然而研究者往往开出的是批量治疗的西医处方,而且考核理论与工具都是“西药及其医术”,似乎有些纸上谈兵、坐而论道,即使诊断正确也难以有效治疗,更不用说预防了
第一章 导论
  公务员考核是古今中外政府人事管理普遍而重要的内容,也是现代政府人力资源管理与开发、吸引人才与任用人才的重要管理途径与方式。但是公务员考核的制度与实效、理论与实践、应然与实然之间总是存在或大或小的距离与偏差,所以有人感叹公务员考核是世界性的难题。从古至今一直都在探索与改进,然而一直未能取得令人满意的理想效果。难怪美国联邦政府人事官员说:“谁能解决(公务员)绩效考评问题,那么他就有资格在同一年中获得诺贝尔、普利策和黑斯曼奖。”①在我看来,之所以说公务员考核是世界性难题,解决好公务员考核可以获诺贝尔奖,一方面因为公务员考核是对人的管理,另一方面因为公务员考核的公共性及其社会意义与公共管理价值。这反映在以下六个方面:首先,管理可以分为管人管事管财,而对人的管理最难。因为人是有主观意识与情感的高级灵长类动物,而且管事管财最终要通过管人来实现;其次,公共管理要比其他任何管理都要困难与复杂,比如企业管理,管好负责公共利益与公共事务的人员最难,尤其人都有利己与自我保护的一面以及维护自身的生存与发展的需要,公私之间难免冲突,这也是有别于个体人员或私营部门的人力资源管理的关键因素;再次,在管理效能提升方面,有制度效能、工具效能、技术效能与人为的效能,前三种主要是客观的效能,在前三者既定或相对稳定的情况下,主要取决于人为的效能;第四,就管理的本质而言,事务管理的本质是控制,对人管理的本质是领导,更加取决于领导的艺术与经验,这需要时间与积累,也需要一定的天赋、才能、境界与修为,不是任何人都可以做得到做得好的;第五,从领导学来看,领导的实质很大程度上在于教导人与激励人,而对人的管理与领导必须诉诸于人的心理,主要是动机、认识、态度与思想,通过认知改变行为,最终才能实现知行合一的高效能;最后,从组织文化来看,变革必须得到认可,权威在于接受,实现变革同样取决于人心与人的认知、认可、认同与支持,有效的变革需要借助组织文化的力量诉诸于人心,而人心是复杂多样与变动的,所以管人、管好人最难。总之,公务员考核很重要且通常不是轻而易举能做好,公务员考核困难更加彰显其重要性与价值。然而促进国家与社会事业的发展,建设高素质公务员队伍,提升国家治理水平与公务员执行力,必须把公务员考核工作做好。这也是本研究选题的初衷。
第一节 研究对象与相关概念界定
一、研究对象界定
  本文研究的基层公务员考核管理实践,除来自媒体报道的相关现实案例、三个其他省市政务中心相关的考核管理外,主要是 X 县级市政务中心与该市 N 局的考核管理。本研究选取市 X 市作为实地研究与田野调查的主要目标,研究以该市政务服务中心与 N 局为代表的 X 市的基层公务员考核管理,时间跨度为 2007 年-2017 年之间的十年。X 市的发展是紧跟国家政策步伐与高效落实各项改革任务的典型,通过该市的发展与改革也可以窥视我国一般县市的发展历程。我国行政管理改革的实践是一个逐步推进的过程,而基层公务员的考核管理与之相随、不断推进。2008 年我国第一部《公务员法》颁布实施不到两年,我国基层公务员的管理方式还主要是传统行政管理模式,而且实践上存在浓厚的延续与遗留痕迹,依法行政与法治国建设正在推进中。与此同时,公务员与事业编招聘录用开始在全国各县区级推广与普及,公务员人力资源的更新换代方式产生新的质的变化。随着国家相关法律与制度的建立健全,基层公务员考核管理日趋规范与完善。政府绩效可以分为政府综合绩效、政府部门绩效和公务员绩效三个层次。①与之相对应的可以分为政府绩效、组织绩效与个体绩效,具体体现在对当地政府的综合考核、对某一部门的考核与对个体公务员的考核。事实上,基层公务员考核的内容几乎涵盖了部门与当地政府考核任务目标的方方面面。因为几乎所有的任务目标最终都要分解到各部门与个人,比如年初各地政府制定的年度工作计划与各部门任务目标分解责任书。同时,政府部门的所有任务目标的完成又是一个整体、不可分割,需要全市各部门通力协作、共同完成。具体到本文研究的 X 市,比如全市创建全国精神文明城市、第一书记制度、干部包村联户、招商引资等任务,每个部门都有分解的部分任务。不管全市还是某部门的任务目标的落实最终几乎都要通过个体公务员的执行才能得到落实,而且不管是全市范围内还是某部门范围内,相关任务目标除了分解的个体责任,最终都需要所有个体全部完成岗位与个体的职责与任务,部门的组织绩效与政府的综合绩效才能得以实现与保障,比如计划生育责任、党建责任、信访责任、为民办理的十件实事等。此外全市的考核也是通过对部门的考核最终体现在对个体公务员的考核上,比如全市精神文明单位与全市十佳干部的评选。所以基层公务员考核形式是对个体公务员的考核,实质则体现了对部门与本地政府的全面综合考核。因此,研究基层公务员考核对于提升公务员个体工作绩效与提升部门的组织绩效以及政府的综合绩效都具有重要而现实的意义
第二节 研究背景与目的、价值及方法
  政府绩效可以分为政府综合绩效、政府部门绩效和公务员绩效三个层次。①与之相对应的可以分为政府绩效、组织绩效与个体绩效,具体体现在对当地政府的综合考核、对某一部门的考核与对个体公务员的考核。事实上,基层公务员考核的内容几乎涵盖了部门与当地政府考核任务目标的方方面面。因为几乎所有的任务目标最终都要分解到各部门与个人,比如年初各地政府制定的年度工作计划与各部门任务目标分解责任书。同时,政府部门的所有任务目标的完成又是一个整体、不可分割,需要全市各部门通力协作、共同完成。具体到本文研究的 X 市,比如全市创建全国精神文明城市、第一书记制度、干部包村联户、招商引资等任务,每个部门都有分解的部分任务。不管全市还是某部门的任务目标的落实最终几乎都要通过个体公务员的执行才能得到落实,而且不管是全市范围内还是某部门范围内,相关任务目标除了分解的个体责任,最终都需要所有个体全部完成岗位与个体的职责与任务,部门的组织绩效与政府的综合绩效才能得以实现与保障,比如计划生育责任、党建责任、信访责任、为民办理的十件实事等。此外全市的考核也是通过对部门的考核最终体现在对个体公务员的考核上,比如全市精神文明单位与全市十佳干部的评选。所以基层公务员考核形式是对个体公务员的考核,实质则体现了对部门与本地政府的全面综合考核。因此,研究基层公务员考核对于提升公务员个体工作绩效与提升部门的组织绩效以及政府的综合绩效都具有重要而现实的意义。
第二章 基层公务员考核管理个案
  X 市考核情况概述。考核的制度依据主要是党和国家各类法律法规、政策制度、纪律文件以及省市县和本部门的规定制度等。此外,各部门计生、党建等目标责任制以及计生、投诉等一票否决制度等,还有第一书记包村制度,有全市的人事、财务及本部门的业务等各项专门的制度。政务公开制度方面, 如财务公开、党务公开、信访接待公开、信息公开制度、年度规划进展公开、实绩公示等。主要媒介是本单位信息栏、部门及政府网站、报纸及电视台、专门的政务公开栏等,并上报相关督查部门。工作进程每周上报制度, 上报相关部门及科室;红黑榜制度, 通常单位把本部门先进个人或爱岗敬业模范的事迹公布在公告栏。政府部门有一段时间要求五加二、白加黑、工作时间不许开会、开会必须有音像资料证据。考核档案分别送交组织部或人社局。公务员与副科级及以上人员(行政与事业编人员)的人事档案在组织部,而其他事业编与机关工勤的人事档案则在人社局。
第一节 X 市政务服务中心的考核管理
  党的十七大以来随着我国行政体制改革的推进,我国的行政审批改革与政务中心建设也与时俱进,取得了显著成效。党的十七大报告提出:“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”;“健全政府职责体系,完善公共服务体系”;“探索实行职能有机统一的大部门体制”。①党的十八大提出要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。十八大以来的“放管服”改革:“有效激发了企业和市场活力,对经济新常态下的稳增长、促改革、调结构、保就业、惠民生、防风险发挥了积极而重大的作用。”②在深化行政体制改革与放管服改革的背景与相关政策下,政务中心考核管理日益科学化、规范化、标准化与制度化,审批多、审批难、审批乱的问题逐步得到有效解决,为放管服改革的有力推进与全面落实提供了切实的人力资源管理的支持与保障。政务中心的定位与职责:2011 年 8 月印发的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》指出政务服务中心是:“实施政务公开、加强政务服务的重要平台。各地要因地制宜地规范和发展各级各类政务服务中心。”2015 年发布的《政务服务中心标准化工作指南》对政务服务中心(“行政服务中心”)做了界定:“地方各级人民政府设立的,集中办理本级政府权限范围内的行政许可、行政给付、行政确认、行政签收以及其他服务项目的综合性管理服务机构。”①政务服务中心的职责之一就是对进驻政务服务中心的窗口及其工作人员进行日常管理和考核,受理对窗口及工作人员审批服务行为的投诉、举报,并会同有关部门按规定进行处理。
一、X 市政务中心相关情况介绍
(一)X 市政务中心概况
  X 市政务中心 2009 年 12 月份正式投入运营,分为东厅与西厅,入住 40 多个部门。2018 年 6 月份搬入新建政务大厅(面积 2.67 万平方米),加上中介组织,共有窗口人员 300 多人,其中包括人社局的 70 多人。2018 年底改为行政审批局,2019 年初按照全省机构改革的统一要求正在推进人员划转与审批局的组建。十八大以来,随着政府简政放权、放管服改革与行政审批制度改革的深化,建立人民满意的服务型政府的逐步推进,政务中心的重要性、影响力、职能、权责、结构设置、工作流程,组织人员规模、业务范围、管理幅度都发生了深刻变化。X 市政务中心的宗旨是便民、高效、群众满意。该中心与时俱进,不断总结与探索,审批管理与服务工作日益规范化、制度化、标准化、人性化。该中心自成立以来,政务服务工作根据实际问题不断改进与完善,积累了诸多经验,但也还存在一些比较普遍的共性的考核管理问题。X 市政务中心共有一正二副三位领导,下设办公室、业务科、督查考核科与电子政务科四个科室,每个科室两个工作人员,共计十人,除去三位领导人员与一名临时工,其他都是事业编制管理岗,其中包括两名军队转业干部。从审批大厅投入运营至今(2019 年)该政务中心的成员只流动了 1 人,通过招考成为 X市委的一名公务员,领导班子成员一直任职,业务骨干与中层一直未改变,尤其部门主要负责人一直任职。
(二)X 市政务中心考核概况
  政务服务中心的工作是直接面向公众的公共服务与公共管理,其工作几乎涉及政府各个行业部门。X 市政务中心的考核管理内容主要为各窗口部门及其工作人员的日常考核与年度考核,此外,还管理窗口人员的组织关系与入党申请等,同时,政务中心也要进行机关内部人员的考核管理;考核方式主要有考勤、考绩。该中心的具体考核管理全部纳入绩效考核,主要内容为每天每月每季度与每年的定期、分项与计分考核以及考核结果的应用。坚持对窗口及工作人员实行月通报、季考核、年考评制度,严格日常监管与请销假管理,加强不定时巡查,努力做到管理的科学化、公正性、人性化与精细化,实现从管理中要服务,从考核中要效能的考核管理。现已制定了《窗口及工作人员考核细则》、《机关工作人员工作任务目标考核奖励实施细则》、《关于严格考勤规范请(休)假制度的通知》、《中心灯光管理暂行办法》、《政务服务绩效考核办法》《技能比武活动实施意见》等多项制度。
X 市政务中心当日大数据监
二、X 市政务中心的考核管理
  X 市政务中心的考核分为窗口部门、窗口人员与中心内部人员三部分。
(一)进驻部门的考核管理
  进驻部门考核项目中,人员进驻考核、项目进驻考核、窗口授权考核各占30 分,其它工作考核(如网上办理)占 10 分。
进驻部门代表性考核事项及分析
第三章 基层公务员考核制度的现实效果
第一节 基层公务员考核管理实践存在的问题
第二节 基层公务员考核管理的启示
本章小结:基层公务员考核制度整体设计的思考
第四章 公私比较:信念与价值观对基层公务员考核管理的影响
第一节 对新公共管理考核管理理念的认知与接受
第二节 公私部门考核管理价值理念追求的差异
第三节 基层公务员考核管理原则要求与具体操作间的偏差.
第四节 公私部门组织文化的本质差异:公共性及其体现
本章小结:新公共管理理念与公共部门价值追寻的貌合神离
第五章 中西比较:共享文化假设对基层公务员考核管理的影响
第一节 基层公务员考核管理问题存在的国家文化阐释
第二节 新公共管理理论传播与接受的变异
第三节 问题根源:考核指导理念与国家文化的不匹配
本章小结:共享潜在基本假设对于民族认知模式的塑造
第六章 建设适应中国公务员考核管理的组织文化
第一节 优化公务员考核管理制度的总体设计
第二节 深化对人性向善管理假设与理念的认知
第三节 树立以人为本的公务员管理的价值与观念
第四节 提高公务员对考核管理的知情、参与和自我管理.
第五节 借助优秀传统文化促进政府组织文化建设
本章小结:提升考核管理有效性需要以人为本的组织文化
结 语
  从现实角度来看,已有公务员考核研究与实践的主要问题是考核制度与理论或学术研究的适用性问题。通俗来说,一些建议看上去很美却往往难以操作与见效,政府部门管理者需要公务员考核的具体问题具体分析及对症下药的中医处方,然而研究者往往开出的是批量治疗的西医处方,而且考核理论与工具都是“西药及其医术”,似乎有些纸上谈兵、坐而论道,即使诊断正确也难以有效治疗,更不用说预防了。总体上是理论研究与现实需要的不契合所致,犹如干部培训班上有些人的感受与反应,他们需要的是具体可操作的方案与办法或细则,而不仅仅是理论分析、政策建议、咨询决策,当然他们也认可这些方面的必要性与合理性。公务员考核管理以及行政管理、公共管理存在的问题很大程度上源于决策与执行、“知与行”的不一致、不匹配、不契合、未衔接、无焊接,所以理论与实践、制度与现实、预期与实效很容易脱节,如形式主义、上有政策下有对策、变相执行。这也是对本研究导论提出的基层公务员考核制度与实效、应然与实然、理论与实践总是偏离的一种解释与回答吧。理论与实践的距离或者学者与官员管理观念与要求的差异就像出门购物的交通工具与路线的选择。是地铁还是公交?需要考虑的因素:地铁快,路途短但步行长,公交相对慢、路途长但步行短,地铁需要上下与安检,还要看是周末还是平时,是否高峰期,是否晕车,是否紧急或者出门时间早晚,是主要购物还是购物休息,所以具体的决策与方案需要考虑环境与系统诸要素,而管理实践亦如此。理论上可能有多种选择、多重好处,而现实只能选择一种,而且需要考虑诸多影响因素,未必是理论上最佳的那个选择,理论上最佳的也未必是现实中最有效的。现实讲求实效,有效用比有道理更重要、秩序比民主或自由更重要,而理论更注重逻辑与道理,这是理论与现实的差距,也是二者各自的优势与缺陷。“展望未来研究,公共管理学科要以问题为导向,坚持批判和自我批判精神,以方法和思想为依托,以田野和调查为基础,切入公共管理生产,嵌入公共管理理论,体现公共管理学科关怀和新时代使命,未来公共管理学科的转型走向必然是理论与实践的复合化,经验实证的科学和人文的关怀结合


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