新时代背景下中国基层公务员考核管理研究

  从现实角度来看，已有公务员考核研究与实践的主要问题是考核制度与理论或学术研究的适用性问题。通俗来说，一些建议看上去很美却往往难以操作与见效，政府部门管理者需要公务员考核的具体问题具体分析及对症下药的中医处方，然而研究者往往开出的是批量治疗的西医处方，而且考核理论与工具都是“西药及其医术”，似乎有些纸上谈兵、坐而论道，即使诊断正确也难以有效治疗，更不用说预防了
第一章 导论

  公务员考核是古今中外政府人事管理普遍而重要的内容，也是现代政府人力资源管理与开发、吸引人才与任用人才的重要管理途径与方式。但是公务员考核的制度与实效、理论与实践、应然与实然之间总是存在或大或小的距离与偏差，所以有人感叹公务员考核是世界性的难题。从古至今一直都在探索与改进，然而一直未能取得令人满意的理想效果。难怪美国联邦政府人事官员说：“谁能解决(公务员)绩效考评问题,那么他就有资格在同一年中获得诺贝尔、普利策和黑斯曼奖。”①在我看来，之所以说公务员考核是世界性难题，解决好公务员考核可以获诺贝尔奖，一方面因为公务员考核是对人的管理，另一方面因为公务员考核的公共性及其社会意义与公共管理价值。这反映在以下六个方面：首先，管理可以分为管人管事管财，而对人的管理最难。因为人是有主观意识与情感的高级灵长类动物，而且管事管财最终要通过管人来实现；其次，公共管理要比其他任何管理都要困难与复杂，比如企业管理，管好负责公共利益与公共事务的人员最难，尤其人都有利己与自我保护的一面以及维护自身的生存与发展的需要，公私之间难免冲突，这也是有别于个体人员或私营部门的人力资源管理的关键因素；再次，在管理效能提升方面，有制度效能、工具效能、技术效能与人为的效能，前三种主要是客观的效能，在前三者既定或相对稳定的情况下，主要取决于人为的效能；第四，就管理的本质而言，事务管理的本质是控制，对人管理的本质是领导，更加取决于领导的艺术与经验，这需要时间与积累，也需要一定的天赋、才能、境界与修为，不是任何人都可以做得到做得好的；第五，从领导学来看，领导的实质很大程度上在于教导人与激励人，而对人的管理与领导必须诉诸于人的心理，主要是动机、认识、态度与思想，通过认知改变行为，最终才能实现知行合一的高效能；最后，从组织文化来看，变革必须得到认可，权威在于接受，实现变革同样取决于人心与人的认知、认可、认同与支持，有效的变革需要借助组织文化的力量诉诸于人心，而人心是复杂多样与变动的，所以管人、管好人最难。总之，公务员考核很重要且通常不是轻而易举能做好，公务员考核困难更加彰显其重要性与价值。然而促进国家与社会事业的发展，建设高素质公务员队伍，提升国家治理水平与公务员执行力，必须把公务员考核工作做好。这也是本研究选题的初衷。

第一节 研究对象与相关概念界定

一、研究对象界定

  本文研究的基层公务员考核管理实践，除来自媒体报道的相关现实案例、三个其他省市政务中心相关的考核管理外，主要是 X 县级市政务中心与该市 N 局的考核管理。本研究选取市 X 市作为实地研究与田野调查的主要目标，研究以该市政务服务中心与 N 局为代表的 X 市的基层公务员考核管理，时间跨度为 2007 年-2017 年之间的十年。X 市的发展是紧跟国家政策步伐与高效落实各项改革任务的典型，通过该市的发展与改革也可以窥视我国一般县市的发展历程。我国行政管理改革的实践是一个逐步推进的过程，而基层公务员的考核管理与之相随、不断推进。2008 年我国第一部《公务员法》颁布实施不到两年，我国基层公务员的管理方式还主要是传统行政管理模式，而且实践上存在浓厚的延续与遗留痕迹，依法行政与法治国建设正在推进中。与此同时，公务员与事业编招聘录用开始在全国各县区级推广与普及，公务员人力资源的更新换代方式产生新的质的变化。随着国家相关法律与制度的建立健全，基层公务员考核管理日趋规范与完善。政府绩效可以分为政府综合绩效、政府部门绩效和公务员绩效三个层次。①与之相对应的可以分为政府绩效、组织绩效与个体绩效，具体体现在对当地政府的综合考核、对某一部门的考核与对个体公务员的考核。事实上，基层公务员考核的内容几乎涵盖了部门与当地政府考核任务目标的方方面面。因为几乎所有的任务目标最终都要分解到各部门与个人，比如年初各地政府制定的年度工作计划与各部门任务目标分解责任书。同时，政府部门的所有任务目标的完成又是一个整体、不可分割，需要全市各部门通力协作、共同完成。具体到本文研究的 X 市，比如全市创建全国精神文明城市、第一书记制度、干部包村联户、招商引资等任务，每个部门都有分解的部分任务。不管全市还是某部门的任务目标的落实最终几乎都要通过个体公务员的执行才能得到落实，而且不管是全市范围内还是某部门范围内，相关任务目标除了分解的个体责任，最终都需要所有个体全部完成岗位与个体的职责与任务，部门的组织绩效与政府的综合绩效才能得以实现与保障，比如计划生育责任、党建责任、信访责任、为民办理的十件实事等。此外全市的考核也是通过对部门的考核最终体现在对个体公务员的考核上，比如全市精神文明单位与全市十佳干部的评选。所以基层公务员考核形式是对个体公务员的考核，实质则体现了对部门与本地政府的全面综合考核。因此，研究基层公务员考核对于提升公务员个体工作绩效与提升部门的组织绩效以及政府的综合绩效都具有重要而现实的意义