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我国行政自由裁量权及其控制存在的问题及对策研究

时间:2021-06-08 11:15 | 栏目:社会行政管理论文 | 浏览:

硕士论文网第2021-06-08期,本期硕士论文写作指导老师为大家分享一篇社会行政管理论文文章《我国行政自由裁量权及其控制存在的问题及对策研究》,供大家在写论文时进行参考。
  现代行政管理要求行政主体在遵循立法精神和基本法律原则的前提下,应当具有一定的行政自由裁量权,这是现代行政法发展的必然要求和重要标志。行政机关如果能够合理合法的行使行政自由裁量权,就会提升行政机关工作效率,降低行政成本,但由于对行政自由裁量权的内部控制缺失,如行政程序制度建设不完善、行政人员素质欠佳,外部控制较为乏力,如立法、司法和社会等方面的控制较为缺失,导致现今社会和生活中滥用行政自由裁量权的现象时有发生,对政府的公信力和政府的形象造成了极其不好的影响,进而不利于行政管理和执法的高效和有序运行
第 1 章  绪  论 
1.1 选题背景及研究目的和意义 
1.1.1 选题背景 
  行政自由裁量权是近年来行政法研究领域的热点问题。随着现代行政法律制度的不断发展,灵活、高效地处理复杂的行政法律关系是行政主体进行行政管理的必然要求,行政自由裁量权成为现代行政管理的核心权力。但是,行政自由裁量权在发挥其积极作用的同时,也存在可能被滥用的风险。这种风险的负面效应是侵害了行政相对人的合法权益,滋生了特权思想,导致腐败,降低了政府在人民群众心目中的威信。孟德斯鸠早就指出: “一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一种经验,有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。” 因此,无论何种权力的行使都必须受到控制和规范,行政自由裁量权也是如此。控制和规范行政自由裁量权,使其行使能够与法治的价值和目的相一致,是目前行政法学领域所面临的一大课题。在当下,我国正处在改革开放的关键时期,国家的各项权力都要保证改革开放的深入进行和发展,行政自由裁量权必须要为改革开放的大局服务,推动中国梦的实现。然而现实中,在个别情况下也存在着行政自由裁量权被滥用的现象,容易引发各种社会矛盾,甚至是激烈的矛盾,影响社会秩序和稳定。如何控制和规范我国行政自由裁量权成为当务之急。正是在这样的背景下,选择该问题作为研究对象。 
1.1.2 研究目的 
  本文从行政自由裁量权的概念、特征和类别等行政自由裁量权基本原理入手,针对目前我国行政自由裁量权行使过程中存在的滥用问题进行客观的分析,探寻问题产生的深层次原因,从而有针对性的从内部和外部两个方面提出了控制行政自由裁量权的建议,以达到合理有效地控制行政自由裁量权的目的,为本领域的研究提供有益参考。 
行政自由裁量权
 
 
第 2 章  行政自由裁量权基本原理 
2.1 行政自由裁量权的概念 
  什么是自由裁量权?美国《布莱克法律词典》对自由裁量权的定义是:“法官或行政人员所享有的,认为适当或必要时的行为或不行为的权利,在无法证明滥用自由裁量权的情况下,这种行为不能被否决”,英国学者加利根说:“自由裁量权的核心含义是:官员在行使权力并作出决断时,享有相当大的自由来决定一个行为的原因和标准。”①行政自由裁量权一词由德国学者 F·F·Mayer 首创,后经奥地利学者F.Tezner 等人的发展,将行政自由裁量权的概念中的“不确定法律概念”分离开来,认为“不确定的法律概念”不属于行政自由裁量权,进而将行政自由裁量权限制在较小范围内,认为行政自由裁量权是指行政机关在认定事实构成要件时,以法定自由裁量权决定法律效力的行为。德国行政法学者哈特穆特·毛雷尔表示:“行政机关可以选择不同的方式来处理同样的事实要素,这就构成了裁量,法律不是只为同一事实规定一个法律后果,而是授权行政机关自行决定法律后果,例如规定两个或两个以上的选择,或给予特定的处理幅度。”王岷灿在《行政法概要》中提出的:“凡法律没有详细规定,行政机关在处理具体事件时,可以依照自己的判断采取适当的方法的,是裁量的行政措施”,这是我国最早关于行政自由裁量权概念的表述,之后的诸多行政法教材中对行政自由裁量权的定义与之类似。罗豪才先生在其编辑的《行政法学》中如此定义,“自由裁量行政行为,是指法律规范仅对行为目的、行为范围等做一原则性规定,而将行为的具体条件、标准、幅度、方式等留给行政机关自行选择、决定的行政行为。”在《美国行政法》中,王名扬将其定义为:“自由裁量权是指行政机关根据行政机关的判断,有作出决定、选择可能的行动路线、采取某些行动或不采取行动的巨大自由,它也可能是任务的执行时间、重点、方法或者地点,包括不采取行动的决定。”洪兴文在其文章《论行政自由裁量权的伦理规制》中认为,“行政自由裁量权是行政主体在法律法规授权范围内依据立法目的,基于事实判断,选择作为或不作为以及如何作为的权力。”而李垚在《行政自由裁量权存在依据及控制路径研究》中认为“行政自由裁量权是行政权的权力范围之内,官员在公共利益原则指引下作出自由选择判断的权力。”②有的学者认为“行政自由裁量权是指行政机关在法律规定范围内为了实现行政目标在行为方式、时限、种类、性质认定等方面选择适当处置的权力。”①还有学者认为,“行政自由裁量权即是指行政主体根据客观实际情况,在实施具体行政行为的过程中,通过主观合理判断做出的是否行使行政权力和怎样行使行政权力的决定。”②
 
2.2 行政自由裁量权的特点 
  行政自由裁量权从其本质上看是行政主体的一项自由裁量的权力。在采取某项行政行为时行政机关和法律、法规授权的组织及其工作人员不会受到严格的制约,赋予其一定程度和范围内的判断和选择的自由,这就弱化了法律规定对部分行政行为的约束力。行政自由裁量权有其鲜明的特征,通过分析行政自由裁量权的内涵,可以得出下面几个特征: 
2.2.1 权力行使主体的特定性 
  权力行使主体的特定性可以从两个层面分析,首先,行政自由裁量权的行使主体必须是行政主体。在我国,行政主体有两种,第一种是国家行政机关,另一种则是法律、法规授权的组织。其中国家行政机关即狭义的政府,依法享有并行使国家行政权。而法律、法规授权的组织是本身不具有行政权力,但行政机关为了公共利益赋予其特定权力的组织。如果行为主体不是行政机关或法律法规授权的组织及其工作人员,其行使的自由裁量权就一定不是行政自由裁量权。例如我国的法院、检察院不属于行政机关,就不是行政自由裁量权行使的主体,因此法官等司法人员在对案件审判时进行的自由裁量行为不属于行政自由裁量权。其次,行使不同类型的行政自由裁量权的主体具有特定性,例如行政处罚主体,是法律、法规、规章规定的有处罚权的行政机关以及法律、法规授权的组织。如果其他组织或个人不是法律、法规、规章规定的特定行政处罚主体,也就不能行使行政处罚这一类行政自由裁量权。
 
第 3 章  我国行政自由裁量权存在的滥用问题 
3.1 行政自由裁量权滥用的表现 
3.1.1 裁量结果显失公平 
  行政合法性原则是指行政机关在行政活动中的执行根据要合法,执行程序要合法,采取的执行措施要合法。行政合理性原则是指行政行为的内容要客观、适度、符合人之常情。行政自由裁量权的行使只有既符合行政合法性原则的要求,又符合行政合理性原则的要求,才能兼顾法理与情理,实现实质的公平正义。如果行政机关在行政执法等环节中,行政裁量权内容明显不公平,不仅会造成对行政相对人合法权益的侵犯,还容易导致政府公信力的降低。裁量结果显失公平的情形主要分为两类:一是既违反合法性原则又违反合理性原则,行政机关违反法律规定行使行政行为,这种行政自由裁量权滥用的情形比较容易判断,可以通过法律的明确规定判断是否违法。二是违反合理性原则但不违反合法性原则,虽然在法律规定范围内,但未考虑相关因素导致行政相对人感到不公平,有悖情理。这种情形较难认定,但通过对行政行为的合理性审查可以判断是否滥用了行政自由裁量权,对行政行为的合理性审查主要包含三个方面,首先是审查是否符合公平公正原则,公平公正包括形式正义和实质正义两层含义,即同等情况同等对待和不同情况区别对待。其次审查是否考虑相关因素,即应当排除不与行政决定做出无正当、无实质连接的因素。最后审查是否遵循了比例原则,比例原则包括三层含义,合目的性、适当性和损害最小原则。我国行政诉讼法将行政处罚的显失公正纳入了司法审查范围,第五十四条规定了“人民法院对于滥用职权的具体行政行为应判决撤销,对于显失公正的行政处罚可以判决变更”。 让我们来看一个交通行政处罚案例。2018 年 9 月 1 日,A 市 B 区交通执法部门在执法检查中发现司机赵某驾驶已达到报废标准的小型客车上道路行使,交通执法部门根据此行为对赵某处 500 元罚款。次日,在同一路段以同样车速驾驶同样规格车辆的张某,在客观条件与赵某完全相同的情况下,被 A 市 B 区交通执法部门作出罚款 1800元的行政处罚决定,张某不服诉至法院。法院经过审理认为该市 B 区交通执法部门作出的处罚决定依据事实清楚、适用法律正确,且依照了法定的处罚程序,但因在同样的客观条件下作出的处罚决定差距过大,属于显失公正,因而依据法律应当判决变更
 
3.2 行政自由裁量权滥用的原因 
3.2.1 内部控制缺失 
3.2.1.1 行政程序控制制度不完善    实体法律能否实现其作用,能否合法、合理的行使,离不开程序约束,行政程序是行政机关提升行政效率、进行行政管理的重要环节,是行政主体及其工作人员行使行政权力时必须遵循一定的期限、步骤和方式的总和。在行使行政自由裁量权时必须符合相应的行政程序,不能脱离基于一定事实的时间、秩序和手段所构成的范围,必须在时间、方式等方面与行政程序相符。但目前在我国行政机关中对行政程序的控制制度建设的重视程度不够,虽然已经颁布了部分法律法规来规范行政程序,但也存在许多问题。在行政程序控制制度建设方面,我国行政行政自由裁量权的程序规制仍然没有形成完整的体系,对于行政程序的相关规定不够具体,相关制度不够完善。 具体表现为,一是在回避制度上,我国《行政诉讼法》中对回避制度的规定只是在回避主体范围等方面作了简要规定,但相关具体制度和配套措施并不健全。由于相关制度的不完善,行政相对人提出回避申请的举证难的现象时有发生。加之受社会因素的影响,行政人员容易在行使公权力过程中顾及亲情、友情、同乡情谊等社会关系,有些行政相对人即使提出回避申请,也存在对于其他工作人员会因此对其进行刁难报复的担忧,在实际执行中效果并不好。二是在公开制度上,近年来,政务公开制度有了很大进展和成效,但也存在着重表面、轻实质的问题,为了应付上级匆匆上马,缺少长期规划和长效制度,重公开轻反馈,达不到行政公开的根本目的。三是听证制度不完善,在英国法律上对于听证制度的规定已经比较完善,在实践中应用也较为丰富,而我国许多听证程序流于形式,听证制度应用较少。四是行政告知制度不健全,行政告知是连接行政机关和行政相对人之间的桥梁,但在实践中,存在告知对象不准确、程序不合理、内容不适当等问题,需要进一步加以完善。五是行政时效制度不完善,行政时效制度的执行程度是衡量政府是否是一个服务型政府的重要指标,较大的行政自由裁量权容易带来行政主体办事效率的低下,进而引发找关系、走后门的腐败行为。六是行政协作制度需加强,协助制度设立的目的在于保障行政行为的顺利进行,提高行政效率,节约行政成本,但一旦协作程序不通畅,就会出现权力交叉、保护主义的问题,对此要加强法律制度建设与监督机制,提高行政效率。七是行政问责制度需强化,行政问责制度是现代政府强化和明确责任意识的一种有效制度,在反腐的高压态势下,我国问责制度取得了较大进步,但仍然存在职责不清、职能交叉、问责范围窄和法律制度不完善等问题,需要继续加以建设,以实现政府职能转变,控制滥用职权。 
第 4 章  控制行政自由裁量权滥用的思考 
4.1 加强内部控制 
4.1.1 完善行政程序控制制度 
 完善行政程序控制制度是加强内部控制的首要的方法,是控制行政自由裁量权的基本保证。行政程序是行政机关从事行政活动必须遵循的程序,行政机关按照一定的时限要求、步骤顺序或方式方法行使行政自由裁量权,因此行政程序的完善和规范程度直接决定了行政自由裁量权行使的效果,良好的行政程序可以保护行政相对人的程序权益,可以提高行政效率,也可以有效的规制行政自由裁量权的滥用。在行政程序建设方面,我国近年来通过修改《行政诉讼法》等法律法规,取得了一些进步,但相比于西方发达国家仍有一些不足,通过借鉴国外经验结合我国当前自身情况主要从以下几类程序制度进行完善: 
4.1.1.1 完善回避制度 
  回避制度是为了保证各类案件在调查、审判等环节做到公平正义而设立的制度。行政机关及其工作人员在行使行政自由裁量权时,必须回避与本人有利害关系的人、事或其他行政事项,以此来保证案件的公平正义。完善回避制度可以从以下几个方面进行:第一,完善相关立法,例如美国联邦上诉法院通过伯杰诉美国案,对“个人偏见”这一应回避理由加以判例解释,在《联邦行政程序法》对回避制度作出规定。德国、瑞士、奥地利等国家也在《行政程序法》中根据自身的国情规定了回避制度。我国应当借鉴各国在回避制度立法方面的经验,设立符合我国发展状况的相关法律规范,对回避相关程序作出具体的规定,尤其是在立法时要充分体现行政相对人的申请回避的权利,更好的落实回避制度。第二,行政机关工作人员应当提升自身修养,自觉回避。行政机关工作人员在遇到涉及与自己有利害关系的案件时应当主动回避。在行政相对人提出回避时,应当按照法律规定积极配合。第三,加强回避事项问责机制,对违反回避程序的人员应当加强责任追究,并及时纠正因违反回避事项而做出的错误决定或裁判。通过以上几方面进行完善,加强我国行政回避制度的建设,控制因违反回避事项而滥用行政自由裁量权的情形。
 
结  论 
  现代行政管理要求行政主体在遵循立法精神和基本法律原则的前提下,应当具有一定的行政自由裁量权,这是现代行政法发展的必然要求和重要标志。行政机关如果能够合理合法的行使行政自由裁量权,就会提升行政机关工作效率,降低行政成本,但由于对行政自由裁量权的内部控制缺失,如行政程序制度建设不完善、行政人员素质欠佳,外部控制较为乏力,如立法、司法和社会等方面的控制较为缺失,导致现今社会和生活中滥用行政自由裁量权的现象时有发生,对政府的公信力和政府的形象造成了极其不好的影响,进而不利于行政管理和执法的高效和有序运行。行政机关及其工作人员某些不合理、不适当和不正确行使自由裁量权的行为,从浅表来看并不违法,但从深层次分析和研究,其行为已经违背了法律的价值和目的,背离了法律精神及行政合理性原则。从消除和预防行政领域的腐败角度来看,行政自由裁量权的有效控制具有极其重要的作用。有效的控制行政自由裁量权的使用,也是保护行政相对人合法权益、促进社会秩序稳定发展和提高行政管理效率的重要手段。因此,要有针对性地从内部控制和外部控制两大方面,积极主动地合理控制和规范行政自由裁量权,使其充分发挥积极作用,防止因其滥用而引发对行政相对人及社会公共利益的危害,促进政府行政管理效能的提高,提升政府公信力,推动我国法治建设进程的顺利发展。


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