行政事业单位会计监督研究

  （一）研究背景及意义

当前，国内外政府、专家学者以及社会公众对于行政事业单位财政资金的使用问题十分关注，因为财政资金来源于纳税人，是行政事业单位开展工作、行使职能、服务社会的经费保障，其使用效率的高低、用途的合法性及合理性也体现着我国行政事业单位行政效率的快慢，与人民对政府等公共组织满意度息息相关。 进入新世纪以来，我国行政事业单位也在逐步进行着改革，其资金的使用和管理更加公开化和效率化。2011 年随着我国国家行政机关“三公经费”支出要求逐步公开，可以预见到，以财政拨款为资金来源的行政事业单位经费管理也要逐步向公开、规范及接受社会监督方向发展。近年来，随着我国财税体制改革的深入以及行政事业单位向服务型政府职能的转变，许多新的改革措施对财政资金的有效使用和全程监督起到了很好的作用，但是，面对新形势、新情况、新问题，强化行政事业单位会计监督功能已越来越成为众多专家和学者的研究重点。 随着我国经济的快速发展，会计监督范围在不断扩大，会计监督的作用和效果也越来越明显。尤其是对于以财政拨款为资金全部来源的行政事业单位，强化其会计监督职能意义重大。财政资金作为维系行政事业单位正常运转的经费保障，理应发挥其取之于民用之于民的特性，绝不能成为部分人奢侈享受、贪污腐败的工具。同时，不仅要把资金用到正确的地方，更要合理有效地使用，而对于财政资金使用情况的监督就成为了提高其使用效率的重要途径。但是近些年来，我国在推进财税体制改革的过程中，也逐渐暴露出一些问题和不足，这些问题如果不能及时地进行改正，可能导致改革的效果无法延续，进而导致财政资金监督制度的效果无法实现，财政资金使用效率低下。 正是因为存在着这些现实因素，本文主要探讨行政事业单位在会计监督中所面临的一些问题及有何对策来解决这些问题。本文中所作的研究，对于加强和改善行政事业单位内部管理，深化、完善行政事业单位改革具有较强的理论意义；对于建立完善的财政资金使用机制及审计监督机制，从而提高财政资金的使用效率、预防腐败，具有较强的现实意义。 综观现有研究成果，可以看到：无论从宏观还是微观上，国内外的研究机构及各位前辈、老师对于行政事业单位会计监督已经有了广泛而深入的研究，几乎触及了本课题的各个层面，但是，大部分的研究者都是仅从会计学或会计人员的角度来思考这一问题，而对于从行政事业单位本身作为公共管理服务部门的性质这一角度出发，运用公共管理学的相关知识进行分析者甚少。故本人拟利用攻读学位期间所学的专业知识，结合自身工作实践，对强化行政事业单位会计监督进程中所遇到的问题进行分析，找出症结所在，并提出具有创新性的解决办法，如探讨建立闭合式的监管机制。同时，指出我国是个人情社会的特有国情，很多设计科学的制度在实践中并不能很好地加以贯彻执行，要想从根本上解决这一问题，必须从人的思想入手，构建有法必依、执法必严的文化和法治氛围，这也是本文的创新性所在。 

  （二）研究方法与工具

   本文参考国内外相关文献，并结合笔者工作实际，理论与实践相结合，采用规范研究与实例分析相结合的方法，运用了： （1） 文献研究法，在阅读了大量的国内外文献后，进行了分类整理工作，从中选取了部分资料进行归纳整理、有机结合，对行政事业单位会计监督的特点、现状、问题及相应对策有了一定的认识。 （2） 描述性研究法，将已有的现象、规律和理论，结合自身实践经验，通过自己的理解和验证，给予了叙述并解释出来，定向地提出问题，揭示弊端，描述现象，介绍经验，将感性认识上升到理性认识的层面，以利于下一步分析原因，寻找对策。 （3）案例分析法，对于已经存在的行政事业单位会计监督方面的问题，以旁观者的立场尽可能客观公正地对其加以全面的描述和分析，并针对原因提出强化会计监督的具体建议。 监督学理论是“以对国家公权力的监督作为研究对象的综合性、应用性社会科学理论。监督学研究揭示了监督工作的一般规律，提供监督的基本方法，其指导了监督实践，并在全社会建立起了对公权力的监督屏障”。本文拟利用监督学理论作为判断标准和衡量标准，认为：法律和制度有着至高无上的权力，任何组织或者个人都不能凌驾于法律之上；必须保证法律面前人人平等，任何人都必须受到法律的约束，也不能享有特权；防止腐败必须要以权力制约权力，并以法律授权限制，限制权力，实现体制形式的权力。 公共财政，是政府为实现其职能对市场提供公共服务的与预算有关的经济行为。本文用到了公共产品论，指公共部门作为一个市场主体在经济活动中提供的是公共产品，公共产品因不具有消费的竞争性及排他性，并有消费的强制性，面向整个社会提供，由社会成员共同享用，因此其资金使用的目的是提供公共产品，实现政府的职能，社会全体成员是共同使用者，因此有权对财政资金的使用情况进行全面的监督。 公共需要论，公共需要是社会公众对公共产品的需要，与私人需要相比，这是一种整体的、多数人的需要，公共财政的目的是使社会成员可以无差别地共同享受政府为满足公共需要所提供的产品和服务，而不为满足个别人的私欲，这就要求通过加强会计监督来进行规范和约束。 资金使用效率理论，主要是评判资金使用的有效性和充分性，分别对资金的使用效果和使用程度进行评价，财政资源的稀缺性和我国人口众多、幅员辽阔、社会管理活动复杂的国情决定了提升我国财政资金使用效率的重要性。本文中，笔者将借鉴企业提高市场资金使用效率的一些方法，寻找突破行政事业单位使用财政资金效率低下的瓶颈，以达到提升政府服务能力，加快行政事业单位改革的目的。 

  （一）相关法律法规及制度规定

  相关法律法规主要有以下几种：会计法、行政事业单位会计制度、中央八项规定、党政机关厉行节约反对浪费条例等。 当前我国执行的会计法是全国人大常务委员会于 2000 年 7 月 1 日起实施的《中华人民共和国会计法》，该法第四章详细规定了有关会计监督的问题。根据会计法的规定，单位内部的会计机构和会计人员是会计监督的主体，单位的经济活动是会计监督的对象。单位应当设置完整、健全的内部会计监督制度，制度应当符合相关明确性要求。单位负责人应当保证监督机构和人员可以依法履行职责，不得授意、指使或强令相关人员违法办理会计事项。同样，相关机构和人员对于违反会计法和国家统一会计制度规定的事项，有权拒绝办理或按照职权予以纠正。同样，财政部门对各单位也依法实施监督，包括会计账簿设置，凭证、账簿、财务会计报告及其他会计资料是否真实、完整；会计核算是否符合会计法和国家统一的会计制度的规定及从事会计工作人员是否具备从业资格等。如发现重大违法嫌疑时，国务院财政部门及其派出机构有权向该单位及其相关单位要求调查取证，各单位应予以配合。为了进一步规范行政事业单位的会计核算，进一步提高会计信息质量，财政部分别于 2012 年底和 2013 年底修订了《事业单位会计制度》和《行政单位会计制度》，并于 2013 年 1 月 1 日和 2014 年 1 月 1 日开始实施。两项会计制度的修订，是分别在老制度的基础上，“为了适应公共财政体制深化改革和行政事业单位改革发展的要求，进一步规范行政事业单位会计行为”，提高单位会计信息质量，促进行政事业单位加强预算管理、财务管理、资产管理等，提高财政资金利用效率，顺应时代发展而做出的重要变革，极大地提高了会计信息的质量和完整性，为会计监督功能的强化也提供了更为有利的环境和制度保障。其中，修改的很重要的一项是为满足预算管理和会计监督的需要，调整相应的会计科目的设置，进一步规范了会计收支核算，另一个重大变动是提高了系统财务报表的合理性和可用性，增加了拨款收入支出结算表，改善了资产负债表及收入支出表的结构。 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，《党政机关厉行节约反对浪费条例》也规定：“推进政府会计改革，进一步健全会计制度，准确核算机关运行经费，全面反映行政成本”。这些规章和条例对于掌握政府财政资金的使用和管理情况提出了新的要求，新制度的修订也正是顺应时代发展需要，是实现了上述条例和决定要求的制度建设。 最新修订的《行政单位财务规则》于 2013 年 1 月 1 日起在全国施行，其中《规则》第十章“财务监督”共包含五条，明确了会计监督的内容、形式和对违反《规则》规定的处理，并要求了行政单位应当建立监督制度、依法公开财务信息，接受主管预算单位和财政、审计部门的监督。

  （二）我国行政事业单位会计监督现状

  现在我国行政事业单位所采取的监督手段主要是单位内部的会计机构和会计人员、审计部门工作人员以及相关社会中介机构，根据国家会计制度的规定及国家有关法律法规包括党内制度规定，借助检查、分析、计算和记录等多种方法，来对行政事业单位会计核算与会计制度、会计法规定是否相符，会计资料的真实性、完整性以及各项财务收支、会计事项的合法性、合理性、有效性进行监督和检查。当前我国行政事业单位财务监督的内容主要包括对预算管理、收入管理、支出管理、结转和结余管理、资产管理、负债管理等的监督。 对预算管理的监督，主要指对预算编制和预算执行的监督，编制方面首先要看是否能满足本单位职能定位需要，是否符合有关政策及财务制度的规定，是否符合上级下达的工作任务的要求，收入预算是否真实、完整、可靠。能否坚持量入为出、统筹安排、合理使用的原则，是不是本着勤俭持家的思想，内容要做到详实准确，并且按照规章制度要求的程序来进行。对预算执行情况的监督，主要是看是否如期申请上报，使用进度是否与单位年初计划相符，申请追加经费或专项时，所提供的依据是否符合有关规定，是否具有必要性和可行性，账务处理是否准确，且能真实反映本单位预算执行中的特点和问题，编制年度决算报告时，是否与具体执行情况相一致，是否完成年初既定计划。 对收入管理的监督，主要是针对有收费权限的单位，实际工作中包括以下方面：监督“收费的范围和标准是否符合国家规章制度要求，是不是存在未经许可私自降低或提高标准、缩小或扩大收费范围及乱收费等问题”，单位依法取得的应当上缴财政的罚没收入、行政事业性收费、政府性基金、国有资产处置和出租出借收入等，是否按照国库集中收缴的规定及时上缴，有无隐瞒、滞留、截留、挪用、坐支等情况，是否按照财务管理的要示，划清了各类收入的界限，分项如实核算，各项收入是否全部纳入单位预算，是否统一核算、统一管理、有无账外账、“小金库”问题等。 对支出管理的监督，是行政事业单位会计监督的重点，主要看费用支出是否包括在单位预算计划内，是否按照预算要求执行，涉及到国家政策和财务制度有规定要求的支出，对其标准范围等要加强监督，对于财政集中支付和使用了政府采购方式的支出行为，更要加强监管力度，要全程监督，包括制度依据、必要性及可行性、资金来源、支出内容及标准、票据和程序是否规范，单位是否建立健全了预算支出管理制度，是否对支出绩效进行评价，等等，都是监督中必不可少的内容。 

  三  行政事业单位会计监督存在的问题及原因分析 

  四  强化行政事业单位会计监督的措施