兰州旅游发展政策实施偏差研究

  1.1 研究背景与研究意义

  旅游业是第三产业的支柱性产业之一，随着经济的发展，国民收入的不断提高，越来越多的人选择旅游休闲，每年黄金周的旅游人次也在不断创新高，旅游收入成为了各大旅游省份的重要经济收入。为促进旅游行业良性发展，各省、市纷纷出台相关旅游业支持政策，支持旅游业发展。甘肃省作为华夏文明的发源地之一，拥有近 8000 年的历史，是一个拥有着丰富的人文景观、艺术景观及自然风光的旅游资源丰富的省份。兰州市作为甘肃省的省会，立足于西北丝绸之路要道，为整个西北旅游线路的重要中转站，既拥有良好的地理交通位置，又拥有甘肃省博物馆、五泉山公园、兴隆山景区等景点资源。在 2018 年 2 月，甘肃省委、省政府发布并出台了《关于加快建设旅游强省的意见》，明确提出 2020 年全省旅游收入要在 2017 年指标基础上翻一番；2018 年 6 月 3 日，省政府出台了《甘肃省文化旅游产业发展专项行动计划》，计划指出到 2020 年，甘肃省要基本形成文化与旅游全方位、深层次融合发展格局；到 2025 年，甘肃省文化旅游业体系更加完善，要将资源优势转化为经济优势和竞争优势，基本建成文化旅游强省，文化旅游业成为全省绿色发展崛起的支柱性产业。在甘肃省政府政策指导下，兰州市旅游局于 2015 年正式出台印发了《“留客驻兰”旅游奖励办法》，办法出台后，兰州市政府又接连出台了一系列促进旅游业发展的政策，在这些政策的影响之下，兰州市的旅游接待人数和旅游总收入较前几年都有了极大的提高。截至 2018 年 12 月 31 日，兰州市接待了国内外旅客总计 6721.9 万人；同比增加了 23.7%，完成旅游总收入 594 亿元，同比增加了 30%，成为国内旅客数量增加最快的城市之一。截至 2019 年 6 月 30 日，兰州市本年度共接待国内外旅客 3690.1 万人次，同比增加了 29.2%；实现旅游总收入 316.3 亿元，同比增加 32.2%，在 2019 年的国庆黄金周，七天总计接待国内外旅客 357.972 万人次，同比增加了 12.66%，旅游总收入达到了 24.7719 亿元，同比增加了 15.53%。2019 年 2 月，甘肃省文化和旅游厅印发了《2019 年全省文化和旅游工作要点》，在要点中明确的提出了要求 2019 年甘肃省文化旅游发展要发挥好敦煌的“龙头带动”和兰州的“中心支撑”作用。综上可知，当前学者针对我国旅游业发展的现状、问题、影响因素、实现路径和相关对策上的研究，取得了较为丰硕的成果，从各自学术视角研究该问题，并基于不同的研究方法和实证模型，得出独到的理论阐释与对策建议。但是已有的研究仍存在某些局限性：现阶段对于旅游业公共政策的研究大部分还是以对策或者建议形式居多，针对于旅游业政策执行方面的研究还较少，且这方面主要集中在了农村旅游扶贫政策上，在乡村旅游扶贫效率评价方面对于某一城市专门的旅游业政策执行分析还较少，

因此，使得本文研究方面有了特有的空间与意义。

  1.2  研究思路与方法

  研究思路是文章内容的体现，本文从介绍兰州现有的旅游发展情况，分析现有省级及兰州市颁布的旅游业政策为背景，集中分析旅游政策执行阶段存在的具体行为偏差及其影响因素，指出存在的问题，探讨其背后的原因。最后，结合国内相临省份省会城市的旅游业政策执行经验及国外旅游政策执行经验，从公共政策执行出发，立足于兰州市旅游业具体政策，发现执行阶段的存在的偏差问题，并在此基础上提出建议。本次研究主要采用了文献梳理法和社会调查研究法两种方式。文献研究法，写作必须要建立在阅读大量文献的基础上，要从图书馆、网络上搜集所需的信息和资料，包括期刊论文、博硕论文、专著等。整理出专家学者有关绩效管理目标管理法方面的相关文献和关键性成果，并进行深入学习和研究，形成了对该问题的科学认识。社会调查研究法，以兰州 4 家旅行社（3家民营 1 家国营）及酒店（1 家 4 星级，2 家 3 星级）的从业人员为研究对象，共发放调查问卷 145 卷，回收的有效问卷 139 卷。选取兰州市某旅游局下属单位，发放问卷 110 份，回收有效问卷 107 份，并对参与调查的人员进行访谈，收集有关数据并进行分析，并在此基础上进行富有效率的对策研究。

  2.1 相关概念界定

  旅游业政策是国家和最高旅游行政组织为实现一定时期内的旅游发展目标而规定的行动准则。制订旅游业政策是一个国家发展旅游的出发点，旅游业政策的指导作用贯穿于旅游事业发展的整个过程，有利于国家旅游业的健康有序发展。公共政策执行是政策的实践环节，是将公共目标转为实践现实的唯一途径。对于实践执行一般分为行为学派和组织学派，我们认为公共政策执行就是政策执行的主体为了实现公共政策目标，通过建立组织机构，运用各类政策资源及各种措施和手段，作用于公共政策对象，使观念形态的公共政策内容转化为现实，从而可以实现既定目标。政策执行手段（方式）是指执行机关和人员为了实现一定的政策目标而采取的贯彻落实政策的措施和方法的总和，主要包含了行政手段、法律手段、经济手段、思想教育手段、技术手段。是指政策执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标，并产生了不良后果的政策现象。政策执行偏差一般表现为象征性执行、附加性执行、或缺式执行、替代式执行、观望式执行、照搬式执行、规避式执行、选择性执行。

  2.2 相关理论基础

  本文的研究主要应用了旅游业可持续发展理论、市场失灵理论与政策失灵理论的基本观点及史密斯政策执行过程模型。史密斯过程模型：史密斯（T.B.Smith）是最先建构影响政策执行因素及其过程模型的学者，他在《政策执行过程》（1973）一文中提出了一个描述政策执行过程的模型。史密斯认为，政策执行过程当中所涉及到的重大因素有四个方面：理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素。这四个方面共同构成了政策执行情况的影响因素。根据国内外许多研究表明，史密斯政策执行模型提到的这四个要素能够较科学、较为现实的影响政策执行的整个过程。这四个因素在整个政策执行过程中相辅相成。理想化的政策是基础，对于政策执行来说，有一个科学的、理想的、可操作性较强的政策是整个政策开始的第一步。如果第一步都没做好，必然影响到后面所有的流程；执行机关是政策执行的执行者。执行机关内部的工作流程、执行人员的个人素质及作为都会直接影响到政策执行的结果；目标群体是政策执行的对象，他们对于整个政策的理解程度、配合程度、个人条件等因素都能够关系到最后的执行结果；最后，政策环境贯穿于全部政策执行的过程，政策环境所包含的风俗习惯、执行地区的自然资源与条件、各种经济、文化因素都在潜移默化影响着政策执行的过程，详细模型见图 1。

  其实在整个的政策执行过程中，还受到许多其他因素影响。虽然史密斯政策执行模型只包括了最基本的四项影响因素， 但是在针对本篇讨论的兰州市旅游业发展政策执行偏差，应用史密斯执行模型来分析，能够更好的梳理论文框架，更为明晰的缕清旅游业的整体发展政策脉络，及时发现问题，从而可以针对性的提出自己的意见和建议。兰州市旅游业发展政策执行可以从四个方面来分析：在理想化的政策方面，我们可以列举现有的兰州市旅游业发展政策，分析其是否符合兰州市旅游业发展的实际需求，是否具有良好的可行性与可执行性，是否具有科学的指导作用；在执行机关方面，我们可以了解旅游政策的执行机关是否对政策理解到位，具体的执行人员素质是否过关、在面对执行对象是是否做到了应尽的解释作用等；在执行对象方面，我们可以针对政策执行对象去了解他们是否真的熟悉或了解到了相关的旅游政策，他们是否愿意去配合政策的执行，进而分析出执行对象对整个的政策执行产生的影响；最后在政策环境方面，兰州市现有的经济、自然及生态条件，风俗习惯、法律环境等方面又会对政策执行产生怎样的影响？我们根据对上述四个方面因素的了解与分析，找出其中存在的执行偏差问题进行归纳与总结，并根据问题，提出自己的意见和建议。

  5.2 国外旅游业政策执行经验总结

  5.3 对兰州市旅游业政策执行的启示

  6.1 完善兰州市旅游业发展的政策体系

  6.2 提升执行机构及人员的执行能力

  6.3 简化工作办理流程

  6.4 增强目标群体的参与意识与专业技能水平

  6.5 优化政策执行的环境