新政府会计制度下预算会计管理的变化及对策

 

  2019 年，全国行政事业单位开始实施新政府会计制度。当前，在经济发展趋缓、财政偏紧的形势下，行政事业单位要坚决压减一般性支出，严禁铺张浪费。因此，行政事业单位必须提高预算管理水平，优化资金支出结构，更加高效地运用资金，改进预算执行中的不合理现象，提高资金的使用效率和效果，以保障行政事业单位健康有序运行。

  1.有效节约资金，推进服务型和节约型政府的建立

  现阶段各级政府机关和部门主要依靠财政拨款运行，因此，财政预算是一项十分重要的工作。做好行政事业单位预算管理工作是应对国家财政收入总体趋缓和面对经济下行压力的必要手段。加强预算管理，可以调整优化资金支出结构，降低行政运行成本；强化预算约束，能把预算收入和支出程序进一步规范，符合法律要求；把行政事业单位的全部收入和支出都纳入预算管理，形成完整统一的财政预算管理体系，从而进一步规范政府采购制度。

  2.有助于行政事业单位管理水平的提高

  预算管理在行政事业单位的日常管理工作中具有重要作用。实施全面预算管理，能够更加高效地通过事前预测、事中控制、事后评价考核等一系列举措实现对各个部门和员工活动的全过程控制，并将各单位管理目标责任进行细化，明确职能，处理好各部门的关系，更好完成单位的既定目标，提升行政事业单位的总体管理水平。

  3.有利于优化资金结构，提升资金使用绩效，实现资金效益最大化

  科学合理地配置财政资源是预算管理工作的重点。新政府会计制度引入权责发生制，使得各单位获得信息成本降低，质量更高，可以清楚地了解单位的资金状况和负债情况，进而优化资金支出结构，盘活存量资金，优先安排符合单位目标的任务和急需的支出。对开展的重点项目进行绩效评价，并将评价结果作为年度预算安排的主要依据，优先考虑绩效评价好的项目，取消低效或无绩效的项目。

  1.对全面预算管理认识不到位，预算管理水平不高

  第一，行政事业单位管理层对预算管理工作缺乏全面认识，容易将预算管理工作视为财务管理行为，对全面预算管理应有的全面覆盖、全员参与的特点认识不足，切断了预算管理与单位管理的必然联系，导致预算管理工作存在很强的片面性和短期性。第二，在实际工作中，因上级专项资金下达时间较晚，往往直接列入往来款项，年终“以拨代支”，在专户中沉淀未支出。部分经营收入在预算管理体系之外，没有相应的预算，导致全面预算无法有效落实。第三，随着社会的不断进步，单位的资金渠道来源不再是单一的财政拨款，还有其他各种收入。预算管理的范围也逐步扩大，包括各种经营收入、财政拨款、和上级专项资金等，目前行政事业单位的收入预算分类不精细、编制不足，核算的准确性不高，容易出现混乱。第四，行政事业单位在预算编制时，单位下年度的工作计划尚未确定，上级部门的项目批复也未确定，做不到真正意义上的科学合理。

  2. 预算编制的准确性、科学性不够，与决算执行差异大

  行政事业单位预算编制和审批时间都较短，其预算编制往往在上年预算报表的基础上，根据人员变动略加改变形成新的预算，导致预算编制缺少科学性和准确性。如：日常公用经费只是依据财政部门给出的定额标准和单位的人员编制数确定，与实际不符，在执行过程中通过追加或侵占其他资金解决。项目预算编制时，未对项目的可行性必要性做充分论证，对计划开展的项目支出未做出准确测算，容易出现资金已到位、项目尚未批复，或是项目已完工、资金未到等现象，影响其效率和效果。另外，行政事业单位预算执行刚性约束不够、随意性较大。如：在预算执行过程中，过于关注预算执行率，和业务部门之间缺乏有效沟通，预算执行与项目实施进度脱节，容易出现年底突击消费使预算失控的现象；或因对预算执行缺少有效的监督，出现项目资金混用、支出范围不合规、以拨代支导致年末在资金专户形成新的结转资金，造成资源浪费等。 
  3.预算监督机制落后，绩效评价手段单一，未能充分发挥资金效益

  第一，多数行政事业单位缺乏有效的预算管理监督体系，没有定期或不定期地对预算执行过程中出现的问题及时进行分析和整理，更无法有效解决。财政部门主要关注资金的下达和预算批复情况，没有对资金的全流程进行监督。第二，行政事业单位的预算管理工作往往没有设立专门的部门和人员，而是由财务人员代为管理。由于对单位经济活动流程了解不够，因此，在管理上只关注资金的使用，与业务活动结合不够。受自身工作内容限制和管理权限影响，容易在管理过程中无法充分发挥监督和管理能效，造成预算管理不能发挥作用。第三，预算绩效评价体系不健全，绩效评价手段单一。行政事业单位缺少系统、规范的预算绩效评价体系，预算绩效评价工作流程和细节由各单位自行设立，未能细化、量化绩效指标。在实际工作中，预算绩效评价往往多是事后量化的评价，但预算绩效的社会效益和公众的满意度难以量化，导致绩效评价的结果不科学。第四，缺乏对预算管理工作的奖惩和责任追究机制。如：预算执行过程中产生偏差、改变资金用途、扩大支出范围、预算与决算不一致、项目未产生预期效益等，这些都未纳入单位考核的范围。缺乏相应的奖惩措施和责任追究，导致预算管理工作的质量较差，约束力不强。

  1.提升对全面预算管理工作的认识，增强预算管理意识

  行政事业单位管理层应认识到全面预算管理工作并不是单纯的财务工作，而是每个业务部门和人员都必须参与的全员性工作。一方面，要适应当前的经济形势，压减一般性支出，既不可过分节约导致单位无法正常运转，也不可铺张浪费造成国有资产流失。另一方面，在日常预算管理过程中，对于年中追加和上级补助资金，在资金下达的同时，预算也应一并下达并入使用单位。加强与业务部门的沟通联系，全员参与，全方位、立体地保障全面预算管理的顺利实施。财政部门要科学核定公用经费定额标准，在行政事业单位内推行零基预算。将单位取得的各类收入全部纳入预算管理，支出根据预算年度内单位日常运转、经济社会发展需求等分轻重缓急统筹安排。

  2. 提高预算编制的准确性、科学性，强化预算执行效果

  第一，建议财政部门对预算编制工作早做安排，让各部门有充足时间做好准备工作。在对上年预算情况做出全面分析的基础上，再根据单位的人员编制、资金配置等情况，结合下一年度的工作计划，准确测算出收支总需求。第二，建立合理的定额标准体系，在零基预算的基础上，选择综合方法进行编制。在预算编制时，对不合理支出或无效低效支出坚决取消，对各种资金收入进行统筹安排。第三，对项目预算实行项目库管理。编制项目预算时，先对项目实施的必要性、可行性做科学认证。根据部门的工作需要和发展规则，对项目分门别类，按轻重缓急排序，进入项目库，实行滚动管理。项目支出预算安排综合考虑上年度项目结转、支出进度与项目实施情况是否一致，以及同类项目的绩效情况等。第四，规范预算调整。行政事业单位的预算在执行过程中，容易出现随意改变资金使用范围、用途，预算执行率低或超预算的现象。行政事业单位如遇法律允许做出预算调整的特殊情况，应当严格按照规定程序报送审批，规范调整。

  3. 建立完善的预算绩效评价体系，提升资金使用效益

  行政事业单位要健全预算绩效评价体系，发现存在的问题和偏差并及时予以纠正。进一步提高预算管理水平，合理配置资源、降低运行成本、提升公众形象和服务水平。第一，完善内部和外部监督。在行政事业单位内部设立专门的预算绩效评价小组，对单位的经济活动结合预算执行进行全流程监督，及时纠正偏离预算。对需要预算调整的事项按调整流程办理，并对预算编制、预决算执行情况等信息制定公开的管理办法，接受社会监督。第二，加紧实施预算绩效管理，“花钱必问效，无效必问责”。结合各单位实际情况，修订奖惩办法，定期考核并通报。以带动各部门预算执行积极性为原则，将预算绩效目标完成情况责任到部门及个人，适当奖惩，对无效和低效支出项目坚决追责。

  行政事业单位要重视并落实好预算管理工作，出台符合实际情况的预算管理工作办法，并严格按照既定办法执行下去，设立监督和考核部门做好审查工作，以提升单位整体管理水平，实现其发展目标，创造良好社会效益。

 

1.郭俊珍.政府会计准则背景下强化事业单位预算管理的思考.商讯，2019(30).

2.张黎.论新政府会计制度下事业单位预算管理的发展.经济师，2020(01).

3.范晓菲.关于行政事业单位预算管理问题的思考.中国集体经济，2020(08).

4.梁颖.政府会计准则背景下强化事业单位预算管理的思考.现代商业，2019(15).