基于上海闵行区的流动儿童学前教育资源供给的个案研究

第一章 绪论

第一节 问题的提出

一、必要性：以子女随迁模式为主导的人口流动常态化

  20 世纪 80 年代，农村劳动力在城市中被视为暂时漂泊的外地人，他们很快就会返回远在农村的家。1992 年，我国出现了前所未有的“民工潮”，约有 4000多万农民工到沿海城市或城镇务工。与过去不同的是，家庭化迁移现象开始出现，他们不再只是暂居城市，甚至部分举家迁移。目前越来越多的农村劳动力携家带口进行家庭化迁移。陈素琼等（2017）利用 2010—2013 年 CGSS 调查数据从迁移结果角度对城市农民工家庭化迁移，将其家庭化迁移模式分为配偶随迁、子女随迁、配偶子女随迁模式等七种家庭化迁移模式，其中配偶子女随迁模式和配偶随迁模式占据主导地位。

段成荣（2013）利用 2010 年第六次全国人口普查数据进行研究，发现：2010年全国学前流动儿童有 899 万，规模庞大，数量增长迅速、分布高度集中，大多来自农村地区，跨省流动儿童约占 1/3。2受人口流动影响的不仅包括流动儿童，还有留守儿童。2015 年，中国流动儿童为 3426 万人，留守儿童为 6877 万，总计 1.03 亿人。这意味着每五名城镇儿童中就有 1 名是流动儿童（如图 1-1 所示），每 10 名农村儿童中就有 3 名是留守儿童。3流入地为农民工监护照料子女创造更多支持是从源头上逐步减少儿童留守现象的重要方向。然而，“户口”身份是地方政府进行学前教育资源规划和配置的基础，流动儿童的教育公共服务需求未被纳入地方政府学前教育事业的发展目标。许多流动儿童在外地流动时间并不短暂，他们甚至在流入地长期居住和学习。因此，建立起基本公平的流动儿童学前教育供给机制具有必要性。

二、现实性：普惠性学前教育的内涵要求和现实瓶颈

  普惠性作为我国学前教育公共服务体系建设的方向和理念，从 2010 年 11 月21 日《关于当前发展学前教育的若干意见》颁布后便确立了下来。许多学者从不同的视角、基于多种理论、采用各种研究方法对“普惠性”的内涵作了阐释分析。其中，弱势补偿性作为“普惠性”的关键要素已达成一致共识。4-6

流动儿童教育问题在普惠性学前教育建设中也得到了一定程度的关注。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中强调，建设城镇幼儿园的建设应当充分考虑流动儿童接受学前教育的需求。在《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》（教基二〔2014〕9 号）中要求，要充分考虑城镇化发展和人口流动的实际情况，城镇及城乡结合部学前教育资源总量不足是需要重点解决的问题。在《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》（教基〔2017〕3 号）中，将充分考虑人口政策调整和城镇化进程的需要，作为优化幼儿园布局的原则之一。

第二节 研究意义

一、提供实践经验：妥善治理无证幼儿园，因地制宜扩大学前教育资源

  无证办园问题在我国部分省市始终广泛存在，甚至成为学前教育市场久治不愈的顽疾。截至 2010 年底，我国内地 31 个省（市、自治区）有 29 个地区报道了无证办园治理问题。无证幼儿园在农村和城乡结合部最为严重，它们质量水平普遍低下，安全隐患尤为突出。7近几年，各省市依旧在开展无证幼儿园的治理工作（如表 1-1 所示）。如果仍按现有幼儿园审批条件作为标准，以短期内完成取缔工作为重点目标，未进行必要投入和规范建设并解决学前教育资源短缺问题，那么专项整治行动只是让它们不得不暂时“隐匿”，但在合适条件下便会卷土重来。

第二章 研究设计

第一节 概念界定与研究问题

一、概念界定

1.流动儿童

  从广泛意义上来说，流动儿童既包括跨国流动儿童，也包括国内流动儿童。本土关于流动儿童教育的研究大多将范围限定在国内，一般指向年龄在 18 周岁以下，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地按半年以上（不包括市辖区域内的人户分离）的人口。47以下对流动儿童的概念辨析主要受学者张鹂的启发，他认为要理解“流动人口”需要追问以下问题：“谁在命名，谁被命名？这一分类在何种历史时刻被创造出来，针对何种问题，依据谁的主张？这一社会分类又衍生出了什么样的政治、文化后果？”48义务教育权利的保障问题直接促成了在官方政策中流动儿童的分类和命名。在政策统计口径中主要关注的是户籍为农村的流动儿童，不同历史时期政策话语中称谓不断变化。起初，他们被称为城镇流动人口中适龄儿童少年，作为流动人口的一部分。2001 年国务院发出的《关于基础教育改革与发展的决定》延续了这一命名。进入 2003 年，他们在政策中被称为“进城务工就业农民工子女”，这一命名鲜明体现了城乡二元结构体制。2008 年上海市针对流动儿童学前教育出台了《关于做好本市农民工同住子女学前教育工作的若干意见》（沪教委基[2008]50号），流动儿童被命名为“农民工同住子女”，与先前并无较大差异。2010 年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41 号）对流动儿童的命名转变为“进城务工人员随迁子女”，2013 年上海市颁布《关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校实施意见》（沪府办发〔2013〕73 号）也不再采用“农民工同住子女”的说法，而是更改为“来沪人员随迁子女”。

第二节 案例研究

  案例研究（Case Study）具有双重定义。一在研究范围上，深入研究现实生活环境中正在发生的现象；二在研究特点上，案例研究方法处理有待研究的变量比数据点还要多。56研究问题的类型、研究者对研究现象的控制程度和研究关注的时间决定了选择何种研究方法。罗伯特.K.殷（Robert K. Yin）认为，案例研究最适合以下情况：“研究的问题类型是‘怎么样’和‘为什么’，研究对象是目前正在发生的事件，研究者对于当前正在发生的事件不能控制或极少能控制。”57本研究选择案例研究方法的具体原因在于：①本研究的研究问题是流动儿童学前教育资源供给不平等是如何发生的，即是怎样（How）的问题。②流动儿童学前教育资源供给与现实背景（如户籍制度改革、流动人口管理、学前教育公共服务体系建设等）密不可分，且无法控制相关因素。③本研究从当前流动儿童入园现象出发，追溯其历史发展进程。相比历史分析法，案例研究获得资料的来源渠道更为广泛、丰富，可以直接观察事件发生过程、访问参与过历史事件的亲历者

第三章 居住证制度下非沪籍人口学前教育资源的分配

第一节 2005-2010 年：凭产权证入公办园和公建配套民办幼儿园

第二节 2011-2018 年：纳入居住证的入园积分制 

第三节 2019 年-至今：居住证与学前教育资源实现完全挂钩

第四章 流动儿童学前教育资源格局的形成

第一节 民办公助幼儿园的历史和特征

第二节 民办三级幼儿园的发展历程

第五章 流动儿童学前教育资源质量提升的外部支持

第一节 政府规范管理

第二节 财政有限扶持

第三节 NGO 公益项目开展

第五章 流动儿童学前教育资源质量提升的外部支持

  民办三级幼儿园作为流动儿童教育资源主体，与非法看护点或临时看护点相比，在长期曲折的发展中安全卫生、师资力量等多个方面实现了飞跃性的进步。但放宽质量要求的审批条件也注定了民办三级幼儿园在质量水平上与二级及以上类别幼儿园之间的悬殊差异。在民办三级幼儿园质量提升中，政府作为主体，前期通过有限投入以支持民办三级幼儿园的规范建设，但发挥主要作用的是系统完善的民办教育管理体系。流动儿童是城市中的典型弱势群体，因此非营利性组织将民办三级幼儿园（看护点）作为重要支点，以项目合作的方式通过捐赠玩教具和设施设备、引入课程、师资培训等多种形式促进幼儿园的质量提升。

第六章 讨论与展望

第一节 发现与创新

一、主要发现

  在正式开展研究之前，主要通过政策文件、相关期刊文献和新闻报道等，形成了基本的描述框架和上海市流动儿童入园支持体系的基本认识。但是进入研究现场以后，不断受到观点和事实的冲击，逐渐形成了新的洞察。相比其他研究，有了以下几点发现。

（一）当前学前教育资源供给规则下，流动儿童成为弱势群体具有必然性。城市人口管理目标与非沪籍幼儿学前教育公共服务供给紧密相连。非沪籍人口的学前教育资源分配是城市人才吸引政策在教育领域的延伸和手段，这也就导致了流动儿童成为弱势群体的必然性。在城市学前教育资源配置未能适应人口流动常态化的背景下，满足本地适龄儿童的学前教育需求后，空余学位成了“奖品”，分发给对当地具有重要价值和贡献的非沪籍人口。什么是有价值和有贡献的呢？入园积分制的标准、《上海市居住证》的积分标准回答了这个问题。流动儿童的入园机会直接与其家庭条件挂钩。对于非沪籍幼儿来说，一张入“公办园”的门票是父母为他们“挣”来的。显而易见，一对从事服务行业、学历较低、租住在低廉房的夫妻并不具备这种能力

（二）流动儿童学前教育资源供给格局形成的自发性与曲折性

  在“合格”的标尺下，流动儿童所在园所的质量水平评价大都盖上了否定的印章。如果我们追溯流动儿童学前教育资源供给格局的形成，就能够更加深入地理解这种现象，并且还会发现其内在勃发的生命力。除了几所民办公助幼儿园之外，主要由民办三级幼儿园来满足流动儿童学前教育需求。外界口中的“黑园”、“非法办学点”正是民办三级幼儿园的前身。客观存在的流动儿童看护需求和城市学前教育公共服务的缺失成为非法看护点滋生的土壤，在监管体系缺失、家长需求强烈的情况下，看护点进入野蛮生长期。