浅谈如何将公共基础设施纳入政府会计的难点和对策

  公共基础设施是政府资产重要组成部分。改革开放以来，浙江省宁波市公共基础设施投入巨大，形成较为完善的公共基础设施网络体系。2019 年起实施的政府会计制度要求将公共基础设施纳入会计核算，但在实际执行中，由于公共基础设施资产价值难确定、核算主体难区分、核算范围界定不清晰等原因，公共基础设施入账核算困难较多，大量政府投资形成的公共基础设施未入账核算和反映。

  随着近年来行政事业单位国有资产报告制度和政府会计制度的执行和落实，宁波市各级各部门对公共基础设施的管理和核算逐步加强。一是加强宣传教育。各级财政部门组织开展《政府会计制度》全员培训，帮助各级各类行政事业单位领导和财会人员学习掌握公共基础设施会计核算规定。二是开展清产核资。相关法规制度的不健全，导致政府会计主体控制的、满足社会公共需要的大量公共基础设施未入账核算，资产“家底”不清。为明确行政事业性国有资产管理目标，宁波市财政局部署资产清查工作，摸清公共基础设施资产“家底”。三是规范会计核算。逐步启动公共基础设施入账工作，对台账或资料不齐全的公共基础设施资产，追根溯源、弄清权属，做好资料收集并进行核实，完善资产账户相关信息；对已入账的相关资产，按规定进行核算科目的重分类调整，真实反映单位公共基础设施资产状况。2019 年末，入账公共基础设施价值为 134.11 亿元。

  从总体上看，宁波市公共基础设施入账率比较低，资产登记脱节的情况比较普遍。未入账占比超过五分之二。不少单位尚未开展公共基础设施会计核算工作，工作进展偏缓慢，主要有三大因素：第一，缺乏配套政策或实施细则，导致实务操作不顺畅。由于没有配套政策或实施细则，加上核算任务相对复杂，基层财会人员普遍工作效率低。特别针对解决不同类型公共基础设施采用何种计量依据和资产价值如何计量等复杂的实务问题，更是无从下手，导致细则在实际执行中困难很大。目前，政策尚未对公共基础设施的移交、处置规定及程序进行明确，对公共基础设施入账核算造成一定障碍。一些单位认为，公共基础设施的资产管理规定未明确，公共基础设施会计核算“入账容易，出去难”，担心公共基础设施入账后，发生移交、处置等情形时，程序如何走、资产处置由谁审批等都不明确，资产账面价值难以核销。从客观上看，核算主体界定不清晰。因为投入来源多元化，既包括上下级纵向投入，又包括横向单位、企业之间交叉投入，直接影响到资产管理权权属确认及可靠计量。第二，缺乏原始资料或初始估价，导致存量资产现价及后续支出计量难。一些存量资产如地下管网、道路桥梁、公园场馆、环保防灾等市政基础设施存在建造历史悠久、会计资料难找、初始投入与后续支出计量方式不明、个别财务决算未完成且整改慢、重新计量复杂等特点，导致部分公共基础设施价值未及时入账，引发如下问题：一是资产评估费用过大。高额的评估费用给相关部门带来支出压力。二是实际评估操作难。公共基础设施价值评估是新业务，业务标准不统一，缺少参照体系。三是重置成本确定难。公共基础设施几乎不存在交易市场，购买相同或相似资产的对价难确定。第三，缺乏专业力量支撑，导致价值核算工作滞后。受机构撤并影响，会计人员大多转换内设机构其他岗位，转任后会计任务有增无减，事多人少矛盾较突出。一些会计人员专业技术资格或专业能力有所欠缺，学习积极性并不高。市级部门被财政部内部控制报告系统评“优”档的仅 3 家，占比为 0.28%；基层单位财务运行机制评定为“中”和“差”的不少，个别单位存在较高的财务运行风险。目前，大多数会计人员不懂具体制度和程序规定，公共基础设施核算入账进程相当迟缓。大部分行政事业单位负责人缺乏对公共基础设施的重视，特别是存量资产较多的单位，比如水利部门，因为一定数量公共基础设施的原始会计资料不齐全，初始价值计量鉴定困难重重，产生畏难情绪，尚未完全开展入账核算工作。

  （一）制定核算细则

  制定公共基础设施会计核算业务操作指南，明确不纳入计提折旧范围的公共基础设施项目，确定各类应计提折旧的公共基础设施的折旧年限，规定资本化后续支出和费用化后续支出具体区分标准等细则。各类会计主体应按照公共基础设施的类别和项目进行明细核算，对公共基础设施要根据实物量和价值量，分别进行确权，按照“不相容岗位相分离”原则，实物管理归业务部门管理，价值管理归会计部门管理。对一些既有实物资产无法确定价值的，仅统计项目个数，不再估计价值金额。对一些既有实物资产可确定价值的，直接按成本金额入账。对一些既有实物资产又暂时因价值估计无意义的，不再估计具体数额。尤其要从会计成本效益进行合理考量，防止为数字而计算，让基层做无意义的统计工作。

（二）加强信息化建设

  将公共基础设施分类登记入账工作纳入统一的信息化管理系统里进行，从而规范各项设施资产的会计核算，做到账实相符，确保系统内保存的资产信息的全面、准确和完整。在资产管理信息系统内，嵌入公共基础设施入账相关模块，实现对公共基础设施设立、改扩建、减值、处置进行实时监控，提高公共基础设施科学化精细化管理水平。通过内部模块汇总发布相关政策规定，加强会计人员之间沟通交流，及时分享经验和做法，提高基层人员实际操作能力。

  （三）加强宣传培训

  各级财政部门要加强宣传培训，深入宣传公共基础设施入账核算工作的重要性，组织公共基础设施业务培训，使有关部门和单位的领导、业务部门和财会部门工作人员掌握公共基础设施管理规定及其重要意义，达到提高相关单位人员工作积极性的目的。督促各公共基础设施主管部门负起管理责任，制订实施方案，做好动员部署，组织人员力量，开展公共基础设施资产清查、资产登记和入账价值确定，确保公共基础设施会计核算账实相符、账账相符、账表相符。财政部门根据各类公共基础设施的特点和资产管理及会计核算要求，确定各类公共基础设施的资产分类目录和核算细则，为公共基础设施的清查、资产登记和会计核算提供具体操作依据。
  （四）组织资产清查

  进一步组织做好公共基础设施资产清查工作，向同级人大报告国有资产管理相关工作，建议由人大牵头开展公共基础设施专项资产清查工作，组建由财政、公共基础设施管理部门以及有关技术支持单位组成的工作专班，深入现场，逐个排摸，理清资产的权属关系，进行资产的勘察、测量，确定实物量，摸清公共基础设施资产底数，为公共基础设施的会计入账核算奠定扎实的基础。