基于中英土壤污染防治视角的法律制度比较研究

尽管国内学者对土壤污染治理问题关注较早，但从法律层面进行研究却是从 1990[1]年以后，从研究成果上看主要集中在土壤污染防治法律制度，如法理内涵、立法探析和具体制度内容的构建问题。中英土壤污染防治法律制度比较为主题的期刊论文、硕博士毕业论文数量为零，也未见我国有将中英土壤污染法律制度作为主要研究内容的专著问世[2]。国内学者对以中英土壤污染为主题的少量研究集中于法律体系的研究和个别制度的研究。由于中国一直缺乏土壤污染防治基本法，上位法缺失导致我国法律制度的不完善，国内学者研究方向多为探索英国土壤污染防治法律制度以完善中国法律制度的不足。
绪论

(一) 论文选题的理由及意义

1. 论文选题的理由

  土壤污染是指人类生产生活中产生的物质和能量进入土壤造成土壤原生状态被破坏，继而引发其他损害的现象。复杂的生物、化学和物理过程影响着土壤污染物的转化和走向，决定着土壤防治工作的艰巨性。许多有毒有机污染物可以紧紧吸附在土壤基质上，经过“反扩散”进入到土壤、气体和地下水中。这种反向扩散过程如果不能得到很好的处理，就会带来土壤的累积性污染。目前，我国土壤环境质量不是很乐观。例如，2016 年 4 月爆发的常州中毒事件,受害者群体都是未成年学生，因此事件的影响极为恶劣。中国土壤污染防治推进工作的第一步应该是建立完备的土壤污染防治制度，健全土壤污染防治法律体系。与其他污染控制防治领域（水污染、大气污染、固体废物污染）相比，土壤污染防治相关的法律起步晚。即使在英国，直到 1990 年初，才开始进行立法干预。经过 30 多年的实践，在吸取了各种教训之后，英国在土壤的风险评估、责任方的界定等问题上形成了一套针对土壤污染的成熟解决方案，以防止当前活动造成的污染和基于风险的遗留土地污染。1995 年，英国在 1990 年的《环境保护法》后面增加了“PartIIA”部分，专门规定了土地污染治理的基本条款和原则，英国基本形成了污染场地识别、评估和修复规则制度框架。经过不断的实践，2012 年，更新发布了《PartIIA 法定指南》，对污染土地的识别制度、污染土壤风险评估制度、污染者责任制度和监管制度等进行了法律明确，增加有效性和可操作性。

(二) 国内外关于该课题的研究现状

1. 国内研究现状

  尽管国内学者对土壤污染治理问题关注较早，但从法律层面进行研究却是从 1990[1]年以后，从研究成果上看主要集中在土壤污染防治法律制度，如法理内涵、立法探析和具体制度内容的构建问题。中英土壤污染防治法律制度比较为主题的期刊论文、硕博士毕业论文数量为零，也未见我国有将中英土壤污染法律制度作为主要研究内容的专著问世[2]。国内学者对以中英土壤污染为主题的少量研究集中于法律体系的研究和个别制度的研究。由于中国一直缺乏土壤污染防治基本法，上位法缺失导致我国法律制度的不完善，国内学者研究方向多为探索英国土壤污染防治法律制度以完善中国法律制度的不足。
(1) 关于英国土壤污染防治法律制度的研究

  国内对于英国土壤污染防治的研究散见于部分期刊论文以及部分环境法专著中的国外立法的介绍部分，主要内容为对英国土壤防治立法现状的研究和英国环境法ⅡA 部分及ⅡA 部分《法定指南》规定的制度的研究，主要包括：土壤污染修复制度、土地定义和识别制度、土地风险评估制度。部分学者从宏观角度研究英国土壤污染法律体系。赵国青在其主编的《外国环境法选编》中描述了英国环境法的产生和发展，总结了英国环境法的特点多为框架结构，并且对英国环境法进行了翻译、介绍。赵小波在《建立中国的土壤污染法律机制——美国和英国的经验启示》[3]一文中，对英国的土壤污染防治法律制度进行了系统研究：讨论了英国受污染土地问题的法律框架；并且重点研究了土壤污染审查责任制度；分析了受污染土地责任制度下的责任方。王世进、许珍的《美、英两国土壤污染防治立法及其对我国的借鉴》[4]介绍了英国土壤污染立法体系是附属体系模式，并对中国土壤污染防治立法提出建议。陈卫平等人的《欧美发达国家场地土壤污染防治技术体系概述》[5]系统地阐述了美国、英国和其他欧洲发达国家场地土壤污染防治技术体系的要素构成及演变特点，提出了土壤污染防治技术体系的未来方向应该是“法律—技术—管理”综合化发展。李金惠等编著的《污染场地修复管理与实践》[6]从环境科学角度简单介绍了英国土地管理模式为“重新开发利用管理模式”，该模式以市场经济为驱动力，追求经济效益。

二、 中英土壤污染防治法律体系比较

  法律体系作为一个国家现行法律规范根据不同部门加以分类的有机联系整体，体现了一个国家法律发展的历史演进和整体法律观念的演变。中英两国社会背景和法律实践的不同，导致土壤污染防治法律体系演进和体系内容各有自己的特点。由于，各项土壤污染防治法律制度内含在法律体系之中。因此，首章进行中英土壤污染防治法律体系的比较有利于摸清中英两国的立法理念的变化，为土壤污染防治各项制度的比较奠定基础。

(一) 土壤污染防治立法演进

1. 中国土壤污染防治立法演进

(1) 土壤污染防治法律体系形成初始时期

  1973 国务院召开的第一次全国环境保护会议，会上通过了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，止于 1986 年《土地管理法》的实施[20]。该时期关于环境保护和污染防治的法律包括：1979 年 9 月颁布的《环境保护法（试行）》，是我国的首部环境综合性法律；1982 年颁布的《宪法》第九条和第十条规定自然资源的利用和土地所有权；1986 年《土地管理法》规定了土地的各项管理制度。总体而言，20 世纪 90 年代之前，土壤污染并没有引起国家和公众的关心，该阶段主要以积极发展生产力为目标，该阶段缺少专门的法律来处理土壤污染问题，但该阶段立法中体现的原则性规定基本可以适应当时的土壤污染防治问题。

(2) 土壤污染防治法律体系奠基时期

  该时期起于 1987 年的《大气污染防治法》，止于 2004 年《土地管理法》的修订。该时期中国正享受改革开放的红利，经济发展速度过快，不惜以牺牲环境为代价，全方位污染问题加剧，在此时期国家针对环境污染和资源破坏进行了一系列立法，《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《放射性污染防治法》、《固体废物防治法》、《城市生活垃圾管理办法》等应运而生。还制定了土壤相关标准和技术规范该时期对于土壤污染多属于附属性立法，基于土壤环境污染问题的加剧，国家也逐步开始建立土壤污染防治的综合性法律文件。(二) 中国土壤污染防治法律体系我国土壤环境法律规范并不是集中在一部法律文件之中，甚至可以从其他部门法中找到关于土壤污染防治的相关规定。中国当前的立法实践建立了完备的环境法律体系，以调整人与生态、自然资源的关系为出发点，有效解决了环境领域的自然资源保护和污染控制等问题。中国土壤污染立法属于独立立法模式，尽管在 2015 年 1 月 1 日生效的《环境保护法》中对土壤保护进行了原则性规定，但是具体的操作性条款却在 3 年之后的《土壤污染防治法》中加以规定。1. 《宪法》我国现行宪法为 1982 年宪法，宪法第九条、第十条规定了自然资源的所有权和保护自然资源合理开发的法定义务。第二十六条规定了国家有义务保护生态环境。除此之外，针对土地，还规定了权属问题。这些规定从法律的角度为政府制定和执行环境立法提供了宪法依据。宪法是我国根本大法，享有最高法律权威，虽然在根本大法中规定自然资源和生态环境的保护，没有对土壤污染作出具体规定，但是宪法做出的规定已经显示了生态环境和自然资源的重要性，而土壤作为生态环境最为基础的一部分重要性不言而喻。对我国土地管理和土壤污染控制具有重要意义。

二、 中英土壤污染防治法律体系比较

(一) 土壤污染防治立法演进

(二) 中国土壤污染防治法律体系 

(三) 英国土壤污染防治法律体系 

(四) 比较分析

三、 中英土壤污染风险评估制度比较

(一) 土壤污染风险评估制度法律规定比较

(二) 土壤污染风险评估范围比较

(三) 土壤污染风险评估过程比较

四、 中英受污染土壤修复责任制度比较

(一) 受污染土壤修复责任制度法律规定比较

(二) 受污染土壤修复责任形态比较 

(三) 典型案例分析

五、 中英土壤污染监管制度比较

(一) 土壤污染监管制度法律规定比较

(二) 土壤污染监管主体比较

(三) 土壤污染监管资金比较

六、 英国土壤污染防治法律制度对中国的启示

(一) 建立科学完备的法律体系

(二) 完善风险评估制度 

(三) 强化土壤污染修复责任承担 

(四) 提高政府监管能力，加强外部监督

六、英国土壤污染防治法律制度对中国的启示

  通过对中英两国在土壤污染防治法律体系、风险评估制度、修复责任制度、监管制度的比较研究，我国现阶段的土壤污染防治法律制度虽然存在不足，但是整体上对土壤污染的防治还是完备的，司法实践中存在的问题也在积极改善，《土壤污染防治法》的实施之初，我们应该不断完善其在实践中遇到的不足，积极借鉴在土壤污染污染防治领域取得良好成效的英国的有益经验。

(一) 建立科学完备的法律体系

1. 加强新法统筹作用，加快制定实施细则

  十三届全国人大一次会议表决通过成立中华人民共和国生态环境部，把土壤污染监管的职能进行整合，为土壤污染的统一监管形成组织保障，使得监管主体能够及时做出整体工作布局，减少职能部门的推诿和矛盾。《土壤污染防治法》的颁布又一改土壤污染治理的杂乱局面，作为第一部土壤污染治理的综合性立法，必然要承担起统筹协调作用，不仅要在该法和该法颁布之前、现在仍然生效的法律、法规之间做出协调，更要在该法和未来将要立法的单行法之间做好协调。英国的土壤污染治理经验给我们的启示是在土壤污染防治法的实践过程中，通过制定配套的《法定指南》依法进行监管并且随着实践的变化不断修正，使土壤污染治理的法律法规不断得到更新，立法时存在的滞后性和局限性得到解决。在中国，《土壤污染防治法》生效之后将面临一系列的法律协调问题，未来也要制定配套的法律法规，将综合法中规定的各项制度进行单独立法。学习英国经验，在制定《土壤污染防治法实施细则》[43]时，将土壤污染风险评估制度、监管责任制度、修复责任制度、土壤污染基金制度进行细化。

结 语

  英国在工业迅速发展的时期也同我国一样面临了巨大的土壤污染问题，但其法律管控意识形成较早，土壤污染的法律体系经过实践检验，朝着更加完备更加有效的方向改变。英国采取了有效防控土壤污染的风险评估法律制度、修复责任制度、监管制度等，随着污染防治的实践和现实情况的变化而不断改进。在中国关于环境治理的过程中，土壤污染问题日益突出。中国快速的工业增长和长期的农业活动加剧了土壤污染。土壤污染防治问题已经迫在眉睫，《土壤污染防治法》的出台为防治提供了专业的法律指导，弥补了我国土壤污染防治法律体系的空白，在处理相关法律实践时切实做到有法可依，但是最新颁布的法律其实用性和有效性值得我们继续研究和思考。本文在对中英污染防治领域的相关法律制度进行比较分析后，结合当前现状，提出了自己的建议，由于本人学识尚浅，提出的改进措施不尽完美，但是仍希望本文能对我国的英国土壤污染领域的研究有所推进。