关于北极海域船舶油污治理的国际法问题思考

第三章 北极海域船舶油污的治理困境

  北极海域的国际法法律地位并未争出结论，关于 UNCLOS 的 234 条解读也并未达成一致，可实际就是沿海国家在西北航道和东北航道上推行着自己的单边管制，尽管抗议与质疑的声音不断，但并不影响这些法案的实际颁行，上文也已分析理论上这些法案内容是有助于北极海域环境保护，有益于解决船舶油污治理问题的，可理论上的有益不一定带来实践中的可行，治理的主体与范围尚不明确，势必扰乱已经开始的治理行为节奏，所以接下来的章节将分析在北极海域油污治理实践中所遭遇的挑战与各方的应对。俄罗斯一直主张东北航道为其“历史性水域”，并辅以划定“直线基线”的法理基础，将北冰洋大片海域纳入其管辖范围。1998 年《俄罗斯联邦内水、领海和毗连区法》明确规定东北航道属于俄罗斯的历史性运输通道。航行经过北方海航道，包含 Velikitz Channel，Shokalitsky Strait，Laptev Channel，Sonnikov Strait，应当遵照俄罗斯的上述联邦法律和其他法律法规，及相关国际协定和穿越北方海的各种航海规则。在 2013 年 1 与 28 日生效的《关于北方海航道水域商业航运政府规章的俄罗斯联邦特别法》（修正案）中，第 2 条强调了对于俄罗斯来说北方海航道是历史上便已存在的国家运输航道。俄罗斯的直线基线包罗了新地岛、北地群岛和新西伯利亚群岛，这三组岛间的诸多海峡是东北航道的必经之路62。而面对国际社会所提出的北方航道“过境通行权”或“无害通过”的要求，俄罗斯仅凭其国内立法对北极海域实行单边管制，制定严苛的“强制性报告”制度和提供”强制性引航服务”，尤其是在并不需要破冰引航的夏季，俄罗斯依旧要求通行的外国船舶购买此种引航服务；同时，俄罗斯对在其北极海域航道航行的船舶实行远超越国际标准的污染物排放标准，所列举的污染物种类与范围与国际通行的版本对比更加严苛与细致；各项制度要求对比加拿大，俄罗斯也是更加严厉强势，对于外国政府的船舶与商用公务船舶也并未给予豁免权，这些罔顾现存海洋法公约相关规定与原则的管制措施与行为，也引发了船旗国的外交抗议。俄加两国对北极海域的单边管制强行将“国内标准国际化”，他们“历史性水域”的主张并没有得到国际社会广泛的承认，但是两国的国内立法却十分严苛，对通行的船舶全部实行管控，也并不区分领海、专属经济区，都以“保护脆弱北极环境”的理由而采取同一严苛管辖措施，仿佛是希望通过此种严厉管控，对北极海域行使有效管辖权，长此以往将他国排除出北极海域利用的阵营。这进一步激化了其他国家与俄加两国对北极海域利用的矛盾，尤其是美国，以 1985 年极地海事件为例，常常公然挑战加方“权威”。美国及其他域外国家均认为各国单方面的制定单一规则会潜在削弱治外法权，不利于船旗国、海洋航行自由权利的保障等。并且提出 234 条目的不在于扩张沿海国的管辖权，也没有明确是扩张沿海国的管辖权，让他们制定更高的标准施加于通过的外国船只，并且也看不出明显的价值取向是保护环境更重要一些，实质上海洋安全与环境保护一样重要64。但某些情况下，如美国船舶需进入西北航道航行或捕鱼，还是先请求加拿大当局的许可批准，美在加某些北极群岛上设立了气象观测站，依旧是提前向加政府申请获得了批准的。看似表面是在容忍加拿大的单边管制，但实则不耽误美国事后发出抗议，这其实是北极海域目前存在的管辖权争议的最佳表现。

第四章 中国参与北极海域船舶油污治理的策略

  著名学者杨剑所编著的《北极治理新论》一书中已将“国参与北极经济活动的内因”总结如下：“一是为拓展新的经济空间参与北极航道的利用。……对比已在使用中的传统航线所能带来的经济利益，更好的利用北极航道所产生的经济效益远不止缩减运输时间、降低运输成本及提升收益这些方面，更重要的意义在于开发北极航道所衍生出的其他机遇，例如可能发展起来的环北极经济圈，这背后蕴含着巨大的新的经济发展空间。为此有关国家正致力于拟定各项北极开发与治理的国家战略，在各个方面都作了相应布局。而在全球一体化的当下，国际秩序也在渐进且明显的发生着改变，中国势必要抓住这样的机遇助力自身经济的更好发展。79”因此，中国若是未来加紧参与北极航道的开发，作为一个负责任的大国，自然应当承担相应责任，秉着国际合作的原则，参与北极海域船舶油污治理也是义不容辞。“二是作为主要的能源消耗国，中国应当积极拓展海外能源供给渠道，保障自身的经济安全。因此为了实现这一目标，中国应当积极参与进北极区域相关事务，与国际社会合作开发该区域，加强对北极航道的利用，从而获得更多资源方面的信息与选择。80”所以，无论是从中国将通过国际合作参与北极资源勘探、开发角度还是从大量激增的油气资源运输角度分析均可看出，将来北极海域船舶油污事故发生概率将增大，而产生的这些船舶油污事故势必破坏北极海域的进一步开发与可持续发展，进而影响到我国的能源供给安全，因此，中国参与北极海域的船舶油污治理也是必然的。“三是为国家中长期发展进行知识储备和技术创新。……北极理应成为中国在一些特定科技领域获得世界领先地位的重要实验场所。……提升科研能力与改进科研技术对于中国参与北极事务至关重要。一向重视北极区域科研活动的欧美大国向来擅长以环境保护或技术标准为借口，提高域外国家参与北极开发与治理的门槛，从而达到对北极事务的全面掌控，因此，中国必须重视自身在北极区域所进行的科研活动，多产出第一手的科学数据与科研成果，为参与各项国际会议与活动撑足底气，争取发言权81。”那么，基于提升国家技术与创新性的考虑，北极海域是很好的实验场所，中国应当积极发展自己的科学技术研究，若是以投身北极海域船舶油污治理问题为一个切入点，在参与治理的过程中，与他国合作，学习借鉴国际领先技术，势必可以提升自己的技术与知识系统，这是一个正向的反馈系统，无论是对中国自身发展还是对北极海域船舶油污治理都利大于弊。

无论是完善国内法律政策，积极参与国际立法活动，还是广泛开展国际合作与多边外交活动，抑或是利用好自身北极理事会正式观察员国的身份，归根结底要解决的还是自身的发展问题，唯有自身发展高度足以能与国际社会接轨，符合国际社会标准，才可能有融入、参与的机会，一切对策的实施取决于自身实力的强弱。目前我们要做的就是大力发展高新技术产业，提升创新能力，以创新促发展，提升我国的科研能力，在科考方面，多加重视，增强技术支撑。同时注重调整产业布局，优化产业结构，完善我国目前的港口布局，针对原先存有的缺陷，持续改进提升；特别是根据已加入的《极地规则》的要求，改进我国造船业的发展，要加强科技研发，制作一批符合《极地规则》分类要求的船舶，有观点指出以中国现有的技术能力，可以大力制造 B、C 两类级别的船舶，这样的成本与利益是最符合现阶段要求的。无论是制造哪一类别，关键在于我国要积极发展自身的造船业，否则，很容易在参与北极海域事务中被压制，一定要有自己的技术设备，有规则意识，更好地参与北极海域船舶油污的治理。同时要加快培养中国自己的航海专业人才，否则按照俄罗斯的国内法规定，所有破冰船需接受其破冰服务或是破冰船上必须要配备俄罗斯引航船员，因为北极冰层环境复杂，操作要求极高，而其他国家显然不具备这些能力，这对于其他国家来说也是极大地开销与压制，因此，应加紧培养步伐，为将来有能力独立航行于北极海域及参与船舶油污治理做好准备。