高校实施新政府会计制度分析——以AGD为例

随着近年来我国教育事业的蓬勃发展，高校会计工作不再只服务于高校自身及相关主管部门，社会公众也逐渐关注高校的财务状况。因此，新制度引入了权责发生制，提出了“双体系”、“双基础”、“双报告”的全新政府会计核算模式，使得高校的会计核算逐步与企业会计核算接轨，更好的披露高校的财务状况及教学情况。由于新制度自 2019 年 1 月 1 日起开始实施，但是目前高校仍在很多方面并未能够彻底的贯彻新制度要求。
第 1 章 绪论

1.1 研究背景和研究意义

1.1.1 研究背景

  我国从 2019 年 1 月 1 日开始全面实施新发布的《政府会计准则》，作为我国国家行政事业单位的组成部分，高校会计相关准则也涵盖在《政府会计准则》中。在政府会计改革指导方针以及财政部相关规定的引领下，我国开始了本次政府会计改革工作。为满足政府会计改革的相关需求，对我国高校会计的工作模式进行优化及完善，本次改革工作着眼于现代经济社会发展的大趋势，不断对高校会计工作进行改进，推进高校会计工作进入先进化、科学化阶段，促进高校会计工作与财务管理工作满足新时代市场经济需求，并与我国政府财政体系进行接轨。在《政府会计制度》相关文件正式出台前，我国高等学校实施《高等学校会计制度》，该制度于 2013 年出台，共实施五年之久，到 2018 年 12 月 31 日停止实施，取得了良好的效果。我国财政部门于 2014 年 12 月获得了国务院批准，发布了与此次政府会计改革有关的首个国家级官方文件，即《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》。2017 年 10 月《政府会计制度——行政事业单位会计科目和会计报表》发布，我国政府会计进入权责发生制时代。此次改革大量吸取了前次改革的成功经验，反映了当前高校体制改革和内涵发展方向，对高校会计工作带来了重大变化和创新。

1.1.2 研究意义

1.2 国内外研究现状及评述

1.2.1 国外研究现状

（1）政府会计文献综述

  国际理论领域有关政府会计的研究是从 1945 年开始的，至 80 年代初，收付实现制是仍是世界上普遍认可的政府会计核算基础。但是随着宏观环境的不断发展以及公共管理理论的发展与变革，收付实现制无法保证会计信息的可比性和真实性的缺陷逐渐显露出来。本次改革对政府会计提出了更高的工作要求，政府会计除了提供资金的收支信息外，还被要求提供更多政府经营管理以及政府决策相关的会计信息，因此收付实现制不再能满足人们对政府会计的要求，权责发生制开始出现在了政府会计体系之中。Noel Hepworth（2003）认为，权责发生制引入政府会计体系的工作已经成功在许多国家中开展。但是改变本身不应被视为目的，它不能解决出现的问题：现金会计系统存在不足；不能提高管理控制水平；也不会提高外部审计或立法机关对行政的控制[1]。James（2003）认为，由于政府公共资产以及政府税收的性质与企业盈利的不同，使得政府会计与企业会计存在的意义不同，政府会计的主要目标是对公共资金的使用和管理进行监督。它没有反映在英国发达国家的政府会计标准或国际公共部门会计准则中。所有这些都受到企业权责发生制的影响，因此有利于政府会计权责发生制核算和综合报告编制的改革[2]。Earl R. Wilson，Susan C. Kattelus 和 Jacqueline L. Reck（2004）从总体上研究了美国政府与非营利组织的财务报告，并指出政府财务报告的宗旨是帮助会计信息使用者做出正确的财务决策[3]。Joseph R. Razek，Gordon A. Hosch 和 Martin lves（2002）的研究指出，美国联邦政府财务报表体系要求编制财务报表以及联邦政府合并财务报告，用以满足财务信息使用者的不同要求[4]。

2 章 相关概念及理论基础

2.1 高校会计制度及其发展历程

  按照我国政府机构的分类体系，高等学校属于我国行政事业单位，高等学校会计也应遵循我国事业单位会计制度，因此高校会计制度是建立在我国事业单位会计制度基础上的。高校会计制度明确了高校会计工作的主要内容及应当采用的方法，是高校会计核算工作的依据和必须遵循的规范。

2.1.1 事业单位会计制度概述

  我国事业单位是指由国家领导和设置并具有一定公益性质的组织机构，我国公办高校作为高等教育组织机构，实施事业单位会计制度。事业单位会计与企业会计及政府机构会计不同，不拥有国家行政层面的管理职责，也不能进行营利性经济业务活动，因此实行独特的会计制度。由于不同于一般企业的性质，我国事业单位会计在其核算及管理等领域均与企业会计的要求有着较大差别。在本次改革前，我国事业单位以收付实现制作为会计核算方式，随着时代的变化，社会的持续发展，使得我国事业单位会计工作的服务对象也发生了改变，事业单位会计工作开始逐渐受到公众的关注，其核算理念也随之与企业会计逐渐接轨。2017 年 10 月，政府会计制度相关文件的首次出台，意味着权责发生制首次在政府机构中正式应用，“双基础”会计核算体系正式开始建立。

2.1.2 高校会计制度概述

  高校会计是指我国高等学校的会计工作，我国高等学校包括各级政府建设的全日制普通高等学校以及成人高等学校。高校会计是我国政府会计体系的重要分支，在我国高校属于非营利性公益组织，其主要目标是为我国培养高素质、高学历人才，并在为我国科研领域做出贡献。为顺应我国高等学校发展的需求，我国政府借鉴世界各国高校会计的发展历史，结合我国各高校的实际情况，建立了审核我国高等教育现状的高校会计体系，以增强我国高校会计核算工作的规范性及准全兴，保障我国高校会计核算的效率、质量。

2.2 政府会计相关理论基础

2.2.1 新公共管理理论

  20 世纪 70 年代末，由于西方发达国家很多政府在宏观政策上实行高福利的政府政策，政府开支出现大量赤字，收支严重不平衡，政府财政开始面临巨大压力，这促使很多国家的政府开始寻求以提高政府工作效率，减少行政费用开支的方法来解决政府运营开支过高的问题，新公共管理理论随之产生。新公共管理理论认为，政府应当以服务民众为前提，总结先进的政府管理经验，适当引入市场机制调节资源配置，完成绩效评估体系的建设，通过考核政府项目在投入产出方面的绩效对比，评价政府行为的有效性，对政府各项投入产出进行严格的监督和控制，从而避免公共资源被滥用或者没有得到有效配置。

2.2.2 公共受托责任理论

  在对政府会计制度进行研究时，公共受托责任理论是研究的核心基础理论之一。公共受托责任主要是指在民主政治中主要存在的三种代理关系，是对这种委托代理关系的高度概括。这三种代理关系分别为：公职人员对行政长官的受托责任、行政部门对立法部门的受托责任以及政府对民众的受托责任。该理论认为政府的权益应属于民众，政府行使民众赋予的权力，理应为民众的权益负责。由于民众在政治领域的高度分散，且公民行使权力、表达个人意愿需要成本，因此公民通常没有强烈的表达个人意志的意愿。因此，公民必须通过制定明确的法律法规或规则来约束政府官员的行为，这就是公共受托责任理论。

第 3 章 新政府会计制度的主要变化

  2017 年 10 月，财政部印发《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（下文简称新制度），要求自 2019 年起，我国高校不再执行《高等学校会计制度》（下文简称原制度），而是按照新制度管理。新制度的改革，是为了顺应时代发展，满足政府会计的改革需求，为我国行政事业单位进行会计核算梳理行为规范，加强我国政府会计信息披露的质量。2019 年 1 月 1 日起，高等学校作为事业单位也将执行该制度的相关内容。

3.1 会计核算基础的变化

  高校原来传统的会计模式要求高校会计的会计核算工作主要通过以收付实现制为基础的预算会计体系完成，但部门特殊经济业务或事项应在以权责发生制为基础的财务会计体系下进行。新制度规定，我国高校应以权责发生制和收付实现制作为核算基础，财务会计与预算会计同步核算。同时，应当对两种基础下的会计核算工作分别进行报表编制。新制度要求下，我国高校应同时具备预算会计与财务会计的工作职能，并且两种职能之间适度分离并相互衔接。新政府会计制度下我国政府会计体系如图 3.1 所示。

第 4 章 AGD 高校实施新政府会计制度存在的问题

4.1 AGD 高校简介

  AGD 高校是一所省属综合类大学，有着 70 多年的历史，是一所包含工、理、经、管、文、法、哲、艺术八大学科的综合性教学研究性大学，具有学士、硕士、博士学位授予权。AGD 高校现有在职教职人员 1310 人，其中教授 244 人、副教授 431 人、讲师 610 人，博士生导师 200 人、硕士生导师 657 人。现有在读普通本科生 17860 人，硕士研究生 3532 人，博士研究生 399 人，成人教育学生 9854 人，专科生 1485 人，外国留学生 186 人。AGD 高校设有三个会计核算科室，另设有综合管理科、校园卡管理科，五个科室共 18 名会计工作人员，分别负责 AGD 高校不同的会计核算及管理工作。
4.2 AGD 高校实施新制度会计核算现状及存在的问题

4.2.1 固定资产核算现状及存在的问题

  随着我国教育事业的不断发展，高校招生规模逐年提升，AGD 高校作为我国省属高等教育学校，规模也在不断扩大，对于固定资产的投入也不断增加。AGD 高校 2018年固定资产金额如表 4.1 所示。

从表 4.1 可知，截至 2018 年 12 月 31 日，AGD 高校资产负债表中固定资产账面价值为 2,060,997,521.78 元，计提的累计折旧为 0 元。