治理体制现代化视角下的开发区行政管理机构建设研究

  本篇论文是一篇行政管理硕士论文，伴随着现代管理手段的运用，L 市考虑到开发区范围不断扩大、职能不断增多等现状，选择增加一些机构或者是部门，致使 L 开发区存在一些无用、重复的机构设置，从而使管理部门数量大幅上升。当前伴随 L 开发区的不断发展，相关上级职能部门的过多介入使得开发区的机构设置不再有其典型性和特殊性，也正是因为机构复归倾向明显，办事效率下降、部门推诿扯皮变得越发严重。在管理体制界定方面，开发区的管理体制大多是以地方性法规的方式予以规定，缺少全国统一的法律和政策依据，因此，在具体的行政管理实践中往往会遇到“合法主体地位”问题的困扰。

  1.1 研究背景与研究意义

  2018 年 3 月，《深化党和国家机构改革方案》正式出台，中共中央要求在坚持和加强党的全面领导的基础之上，以提升国家治理体系和治理能力现代化为目标，推进党和国家机构改革，优化职能设置，提高工作效能，将机构职责调整优化和健全完善制度进行有机统一，将加强党的长期执政能力和提高国家治理水平进行有机统一，为我们实现中华民族伟大复兴的中国梦、决战决胜全面建成小康社会等提供强大而有力量的制度保障。去年以来，调整后的国家机关相继亮相，省级层面机构改革方案陆续发布加速推进，市县级机构改革也陆续启动。同时，随着网络和大数据的光速发展，人们的每一个行为特征、每一个活动轨迹都在悄无声息中转化成为一个个可以被记录和处理的有形数据，从而整个社会的各种有效连接也被大数据进行了重新定义，他们收集、分析、整合和应用这些数据，使我国的行政环境发生了较大变化。虽然改革开放以来，我们国家在不断的进行行政管理体制的改革，调整和创新行政管理体制，较大规模的改革已经有七次，但仍存在影响行政管理水平和质量的问题，而互联网和大数据，作为现代信息技术发展的典型代表，为我们实现治理体系现代化，提供了一种崭新的技术路径，能够更好的帮助政府提升行政管理水平。此外，国务院相继出台《关于促进国家级经开区转型升级创新发展的若干意见》《关于构建开放型经济新体制的若干意见》《关于完善国家级经济技术开发区考核制度，促进创新驱动发展的指导意见》《开发区改革和创新发展的若干意见》等文件，既是对开发区体制机制创新、完善管理制度提出的具体要求，也为开发区优化机构设置、完善管理制度提供了政策遵循。当前，持续推进行政管理体制改革，尤其是推动开发区行政管理体制创新突破对我国的经济发展有着重要影响。作为中国改革开放过程中引进外资的重要窗口，国家级开发区已经走过了35 年。截至 2019 年，我们国家已累计批准设立了 219 家国家级经济技术开发区，这些开发区已经从最初的 14 个沿海开放城市逐步扩展到了全国 31 个省份、直辖市，成为保障地方乃至全国经济稳定增长的“压舱石”。当前，随着经济全球化不断加深，相关政策也在适应性改变，国家级开发区正面临新的体制约束，需要“纲举目张”式的系统改革创新。笔者近年来在 L 开发区相关部门工作，了解开发区发展的历史变迁、当下的行政管理机构运行情况以及现行体制机制面临的困难，同时，在工作中不断学习相关知识，参与相关的会议培训和工作研讨，具有一定的理论基础。笔者决定以L 开发区行政管理机构改革面临的问题和新一轮动能再造为研究对象，进行深入具体的分析研究，提出针对性的对策建议。

  1.2  研究思路与研究方法

  在国家机构改革的宏观背景下，开发区原有的管理体制和运行机制优势已经呈现出了弱化的趋势，如何再创开发区体制机制新优势，再造创新发展的新优势，勇担改革开放试验田的重任，已成为众多开发区关心关注和迫切需要解决的重大课题。本文以新公共管理理论、行政组织理论和弹性政府理论为指导，首先明确行政管理机构建设的内涵，包括了行政管理机构的概念、内容、特点，开发区定义、特征、运行模式，奠定之后研究的基础。其次，通过实地调研、定量分析，研究 L 开发区行政管理机构的发展沿革，具体实践以及对经济运行效率的影响；通过文献研究、对比分析，借鉴美国硅谷、新加坡裕廊，上海浦东新区、天津开发区、广州开发区等国内外开发区行政管理机构改革的经验，研究 L 开发区行政管理机构存在的弊端，分析现阶段开发区管委会存在的行政授权不足、社会管理负担重、决策机制不完善等问题。最后，理论结合实际，提出未来开发区行政管理机构建设的价值取向、目标原则，并给出具体的机构运行设计和配套制度措施的对策建议，探索出管理体制改革创新路径。 本文采用的研究方法有：（1）文献检索方法：借鉴与开发区相关的国内外研究成果，通过查阅相关的专著、期刊、论文等，在此基础上，整理和分析可借鉴和有启发的资料，并进行综合完善，在本文的研究过程中充分利用这些成果，结合 L 开发区的具体实践进行实证研究，力求在研究中有所创新。 （2）个案研究法：选取 L 开发区为个案，对该区行政审批等重点职能转变进行分析，同时研究该区当前行政管理机构运行在招商引资、项目建设、园区管理中存在的典型问题，直观形象的描述 L 开发区行政管理机构改革实践与问题。 （3）模糊综合评价法：在 L 开发区的案例分析中，设定一个模糊集合，集合因素为需要评价的目标，同步明确出这些因素所对应的评价等级，因此形成开展综合评价的模糊集合，再进一步各单一因素对相应的评价等级的归属程度，然后根据各个因素在评价目标中的权重分配计算出评价的定量解值。在进行模糊评价的过程中，各个指标权重的确定则需要运用层次分析法来实现，帮助开展综合评价。 

  2.1 治理体系现代化相关概念界定

  作为现代治理理论起源的西方发达国家，由于政治体制的不同，因而其治理理论具有特定的含义。西方发达国家政府由于所面临的财政危机、信任赤字等情况，因而他们进行政府改革的方向是尽可能的卸载政府公共管理的职责和范围，全方位让市场发挥作用。正如新公共管理理论也是从市场化的角度出发，建议通过民营化和私人化充分的让市场激发活力，并引入竞争机制到各个公共服务领域中来一样。与西方发达国家比较，我们的治理体系现代化则更希望通过多元主体间更加密切的进行协作治理，共同推动处理公共事务，当然，在这一系列过程中，政府的主体地位是不能改变的。《中央推进国家治理体系和治理能力现代化决定》经党的十九届四中全会审议通过，表明推进国家治理体系和治理能力现代化被明确为重大的命题。国家治理现代化在要求政府治理创新的基础上，更加强调要从神此次解决当前存在的体制机制矛盾和问题，为各个领域改革提供体制支撑和保障作用。新时代背景下审视中国的国家治理，中国的治理理念和战略是较为先进的，我们党的领导和政府主导的制度结构特点，是不可忽视的具有强大力量的中国治理特色与优势，此外，我们的公务员大局意识、政治意识还更强，普遍具有奉献意识、服务意识，通过进一步增强补足能力的差距，我们的治理能力提升将更为迅速。虽然我们在运作机制上和西方发达国家相比，还存在一定的弊端，因而导致先进的理念缺少落地的实际成效。例如，绩效管理发展不平衡，规范性文件顶层指导力度不够等。

  我国学者认为，如果在一个离城市不远的特定地域，到该地域进行投资发展、技术创新会享受不同的优惠政策，那么这种特定区域就可视为开发区。如果一个地域获批成立开发区，需要经过国家有关部门的科学论证和严格审批，实行区别于其所在城市普遍的特殊体制。比较分析各类信息来源，本文将开发区定义为，一个国家或地区经过科学的规划和论证，划出某个特定的区域范围，在这个范围内，实行区别于其他的，更加具有吸引力的特殊的体制和政策，并承担起更大的经济发展的责任。虽然实行不同的管理体制，具有不同的特点，但经济技术开发区、出口加工区、综合保税区、高新技术开发区、自由贸易试验区等等，都可以划入开发区这一范畴。本文将经济技术开发区作为研究对象，并且以 L 开发区例进行分析。相比较于开发区的概念，经济技术开发区有其自身特点。首先，开发区设立的目标是助力区域经济发展，增强区域经济实力。其次，开发区通常情况下，管理机构相对精简，以便能使管理职能高效。再次，开发区一般都有特殊的政策体制，更利于在区域竞争中形成比较优势。最后，开发区的招商引资为经济发展创造了大量的价值，也带来了高新技术企业的研发创新和更加先进的管理模式与经验。宏观上看，国家级经济技术开发区经历了不断发展壮大的四个阶段：一是从 1984 年到 1991 年的初创期，这一阶段，开发区大力发展工业项目，开展招商引资工作，吸引出口创汇企业。二是从 1992 年到 2002 年的成长期，这一阶段，开发区在大力发展工业项目，开展招商引资工作，吸引出口创汇企业的基础上，更加注重招引和发展高新技术产业。三是从 2003 年到 2016 年的转换器，这一阶段，开发区强调利用外资的质量，重点发展现代制造产业，出口结构得到调整优化，有了高新技术产业的厚实基础，开始致力招引具有高附加值的现代服务业，开始向综合性产业园区转型。四是从 2017 年开始的转型升级期，开发区更加注重对体制机制的创新和新旧动能的转换，推动把各类开发园区建设成为具有高端产业集聚发展、营商环境改革创新、大众创业集中集聚和对外深度开放包容的示范区和先行区。

  5.6 完善行政机构改革配套措施

  6  结论