D市税务局大企业税收风险管理问题分析

税务部门是政府运转的重要职能部门，承担着“为国聚财、为民收税”的使命。大企业是整个国民经济的重要支柱，对经济影响巨大。对大企业的税收风险管理是一个不断探索和前进的过程，本文站在 D 市大企业税收工作实际的角度，充分借鉴国内外先进做法，提出优化建议，以使大企业税收风险管理工作高质高效。虽然本人从事大企业税收管理相关工作，但是资历和经验有限，对于国内外经验做法归纳的不够深入，对策提出缺少数据支撑，不足之处请批评指正。
一、绪论

（一）研究背景和意义

1.研究背景

大企业税收风险管理起源于 20 世纪中叶。1947 年，日本开始实行申报纳税制度，伴随着当时动荡的经济局势，首次采用对大企业进行专业化风险管理的思路。这一思路于 1949 年通过在日本国税厅和地区国税局分别成立专司大企业和高收入个人的税收调查科得以变成现实。这是人类迄今为止最早的涉及大企业税收风险管理的记载。目前，OECD（经济合作与发展组织）成员国中已有超过 85%的税务机关成立了专门管理大企业税收风险的部门。20 世纪中期，许多国家展开了对大型企业税收风险管理的不懈探求。美国和日本是第一个聚焦大企业涉税风险进行税收管理的国家，他们将加强税务审计摆在了突出位置，由于缺乏必要的理论支持，此次改革仅停留在对大企业税收风险管理的预判层面；90 年代末，大企业税收风险管理经历了大繁荣和大发展，这一时期，公共管理理论的引入让发达国家开始着眼于管理问题，并创造性地将管理与服务相结合，形成相对完善的大企业税收管理理论框架；21 世纪以来，随着大企业数量、纳税规模的增加，世界各国已将关注点聚焦于大企业风险，并不断地在各国经验交流中加深对大企业税收风险管理的理解。在国外大企业税收管理经历变革、相关理论研究日新月异的同时，我国大企业税收风险管理工作也相应而动，走出了一条与我国社会主义市场经济发展、大企业纳税人行为方式改变、大企业税收风险管理理论研究进展以及税务系统税收征管改革进程相呼应的发展历程。一是以机构成立为标志的起步阶段。2008 年，国家税务总局（以下简称“总局”）成立了大企业税收管理司，各地也陆续成立了相应的大企业管理机构，专门负责大企业税收风险管理工作。按照国际货币基金组织的说法，可以视为“中国走向大企业税收风险管理现代化的重要标志”。

（二）文献述评

1.国外研究概况

（1）风险管理理论研究

风险管理理论起源于上世纪 30 年代,50 年代以来发展成为一门独立的学科。“风险管理”一词,最先是由所罗门·许布纳教授明确提出的，风险管理已被越来越多的人所认可。“它竟然突破了全人类在自然科学、信息技术和社会制度多方面获得的进步”，美国金融学学者彼得·伯恩斯坦惊讶地指出。美国 COSO 制定发布的企业风险管理整合框架中列明企业面临风险管理要素涵盖：事项识别、风险评估、风险应以及风险监控等①。目前为止，很多国家的税务机关将风险管理的理念引进税收领域。

（2）税收风险管理研究

风险管理在 20 世纪末开始成为政策和商业文献中的一个重要工具。Power（2004）认为即使税收风险管理是风险管理的附属，现在也应该将其视为一个单独的风险管理领域。目前从税收风险管理(TRM)的角度来研究税收风险，普华永道(2004)的论文论述了税收风险的概念和管理这些风险的要素，其基础是 COSO框架。TRM 确定了七个税务风险领域，采用了根据企业决策、活动和运营的不确定性来定义税收风险的一般做法①。

（3）大企业税收风险管理研究

IRS.Quality Examination Process Reference Guide（2010）指出，美国国内税务局（IRS）是以风险为导向，以专业化管理团队为保障，依托大数据，编制详细的审计计划，进行税务审计，严控审计流程，取得一定成效。IRS 内设五个管理团队，研究分析团队、审计团队、绩效评估监控团队、管理层和外聘会计公司。美国税收管理信息化水平很高，采用两种系统（DAS 和 SWC 系统）对大企业进行风险识别和评分②。ATO.Commissioner of Taxation Annual Report（2015）指出，澳大利亚联邦税务局（ATO）提出了“重塑澳大利亚税务局”的战略规划。这一规划要求大企业税收管理以信息化技术平台为依托，对工作流程、组织结构和人员架构等多方面进行优化③。

二、大企业税收风险管理的相关概念及理论基础

（一）大企业税收风险管理的相关概念

1.大企业的定义与特点

大企业纳税人的认定标准包括销售额或营业收入总额、资产规模、注册资本等方面。一是销售或营业收入。营业收入标准可以如实展现经营业务的复杂性，同时,营业收入高的企业流转税税基相对较大,满足了税源管理和风险管理的需要。二是资产规模。资产规模是企业所拥有的经济资源的总和,它能全面地揭示大企业资金运转的整体特点。三是注册资本。注册资本的波动性相对较小,而且受外部因素的影响较小。这使得大企业认定工作操作性强,企业数量也较为稳定。这类标准的缺点在于企业可人为调整注册资本,规避纳入大企业管理。四是特殊行业或经营活动。某些企业所处行业生产经营非常特殊或复杂,或者有大量的境外关联交易,有必要将此类企业单独进行管理。2018 年我国年纳税税收 1 亿元以上的企业集团共计 2050 户，大企业税收占我国税收总量 40%以上。与中小企业相比，大企业有着自身的特点，其中最为突出的是复杂的经营特性。这是大企业最为普遍的特征,尤其是同时出现跨国、跨地区、跨行业三者兼而有之的税收业务，这也为税务机关的征管带了不小的挑战。

（1）大企业的国际认定标准

由于经济发展程度、市场经济环境、宏观经济政策以及财政收支状况的不同,各国的税务部门在大企业认定标准上有所不同,没有一个明确的界定。各国税务部门根据本国国情,采取一种或几种明确的指标作为认定大企业纳税人的标准,有选择性地进行税收管理工作,获得了良好效果。详细情况见表 2-1。

（二）大企业税收风险管理的理论基础

1.风险管理理论

在 19 世纪 30 年代初，美国经济管理学会率先提出风险管理的概念。而后，纽约市保险协会成立，开始有组织地探讨关于风险管理理论和实践的辩证关系问题，保险协会的成立成为风险管理的发端。50 年代的末期，风险管理理论被越来越多的经济学家认可，并产生良好的推广效应。到了 70 年代，通过对风险管理宣传力度的加大，风险管理理论在美洲大陆发生迅猛发展。到了 1999 年，发达国家的企业已经大体上普及了风险管理,这些企业开始设有独立的风险管理部门。目前，发达国家更加认同 OECD 所提出的税收风险管理模式，该模式是一个循环流程:从目标确定到风险识别，从风险评估到风险处置，执行监控一以贯之，最后达到风控目标。它成功的运用了风险管理理论的基本内容，具体内容大致包涵工作背景、风险识别、风险评估与分级、遵从行为分析和遵从策略、结果评估。概括来说包括识别、分析、评估、处理四个环节。OECD 模型基本流程见图 2-3。

三、D 市大企业税收风险管理的现状………………………………………………11

（一）D 市大企业局管理对象范围………………………………………………11

（二）D 市大企业局机构设置……………………………………………………12

（三）D市大企业局实践与探索…………………………………………………14

四、D 市大企业税收风险管理存在问题…………………………………………17

（一）D 市大企业风险管理流程体系不够顺畅………………………………17

（二）D 市大企业风险管理工作机制不够健全………………………………17

（三）D 市大企业风险管理技术手段不够先进………………………………18

（四）D 市大企业风险管理人才队伍不够专业………………………………18

五、D 市大企业税收风险管理成因分析…………………………………………19

（一）D 市大企业流程体系制约因素对税收风险管理的影响…………………19

（二）D 市大企业管理机制错位因素对税收风险管理的影响…………………20

（三）D 市大企业平台亟须升级因素对税收风险管理的影响…………………20

（四）D 市大企业人才队伍低效因素对税收风险管理的影响…………………21

六、国内外大企业税收风险管理的经验借鉴……………………………………23

（二）国内大企业税收风险管理…………………………………………………24

（三）国内外大企业税收风险管理经验借鉴……………………………………25

七、D 市大企业税收风险管理的对策建议…………………………………………28

（一）完善大企业税收风险管理业务流程………………………………………28

（二）健全大企业税收风险管理工作机制………………………………………33

（三）强化大数据时代下的信息化支撑…………………………………………34

六、国内外大企业税收风险管理的经验借鉴

（一）国外大企业税收风险管理

1.法国巴黎的税务审计流程

法国的大企业税务审计工作由国际国内税务审计办公室（DVNI）负责实施，主要涉及数据信息的获取、风险识别与分析和现场审计三大环节。

（1）数据信息的获取

巴黎税务机关主要是通过纳税人自行申报、税务部门内部信息、国际情报交换、依职权要求获取和第三方信息等手段，内外联合获取纳税人信息。

（2）制定现场审计计划

巴黎税务机关运用风险识别和风险分析的程序来确认现场审计的对象。除每年固定对经济健康稳定运行影响较大的、需要接受社会广泛监督的和巴黎证券交易所上市 40 家指标企业集团(CAC40)的大企业进行例行的审计外,还会安排其他的现场审计计划。值得关注的是,为了高质量地识别出单户企业风险点，法国财政署依势成立税收选案中心。旨利用风险分析方式，整理出全部涉税案件，并逐一进行分析。通过对每个案件的特点、涉税金额、主管税务机关、动因等多个维度的研究，建立起分行业、分类型的样本指标模型体系。运用信息化手段，扫描出潜在风险点。

结论

税务部门是政府运转的重要职能部门，承担着“为国聚财、为民收税”的使命。大企业是整个国民经济的重要支柱，对经济影响巨大。对大企业的税收风险管理是一个不断探索和前进的过程，本文站在 D 市大企业税收工作实际的角度，充分借鉴国内外先进做法，提出优化建议，以使大企业税收风险管理工作高质高效。虽然本人从事大企业税收管理相关工作，但是资历和经验有限，对于国内外经验做法归纳的不够深入，对策提出缺少数据支撑，不足之处请批评指正。