我国幼儿教师工资待遇政策变迁分析

 ［摘 要］ 幼儿教师工资待遇不仅关系到幼儿教师个体的生活质量，更关系到学前教育系统的供给质量，OECD（经济合作发展组织）始终把幼儿教师工资作为提高学前教育质量的一项重要杠杆。我国幼儿教师工资待遇政策经历了四个阶段：“教师身份与工资待遇的初步确定”“教师工资制度开始正式确立”“教师工资待遇政策的规范发展”“教师工资待遇的细化完善”。其政策呈现出“以公办园在编教师为主要保障对象的政策目标体系”“以多部门多层级形成联合保障主体的政策协同体系”“以公办园教师对标公务员、民办园教师对标公办园教师的政策参照体系”三大基本特点。放眼未来，幼儿教师工资待遇政策的变迁趋势将朝着“多样化财政拨款方式，完善对各类幼儿教师工资待遇的保障”“优化教师准入的政策设计，捋顺不同身份教师职称评定制度”“建立多元主体协同的经费保障机制，实现对幼儿教师工资待遇的综合治理”的发展路径推进。

 ［关键词］ 幼儿教师；工资待遇；政策变迁
  2018 年，《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中指出，“2020 年年底我国要实现普惠园覆盖率 80%的既定目标”[1]。在我国各地大力推行普惠性民办园的大背景下，2020 年上半年，受到新冠疫情的影响，各幼儿园大都不能如期开学，有些城市的幼儿园甚至闭园时间超过半年。这不仅对各幼儿园的正常运营造成了极大影响，更主要的是对学前教师的正常生活造成了沉重打击。因为儿童不能如期开学，幼儿园便不能收取各类保教费与保育费，大部分民办园或普惠园需要依靠入园家庭缴纳的这些费用来支撑教师工资的发放。幼儿教师本就工资水平较低，遇上闭园停课更是雪上加霜，所以不少城市出现了幼儿教师的离职潮。在开学遥遥无期的情况下，她们选择流动到其他行业，以维持生活上的开支，这在很大程度上挑战着年底实现 80%的普惠园覆盖率的既定目标。

一、幼儿教师工资待遇政策变迁历程

  新中国成立后，我国学前教育的供给制度经历了几次流变，考察幼儿教师工资待遇政策的变迁历程，必须放到学前教育最基本的供给制度变迁的大背景下。我国学前教育的供给制度经历了以下四个时期：新中国成立初期计划经济时代政府的单一供给（1949—1978 年）、改革开放之后私人供给的逐步合法化（1979—1992 年）、私人供给井喷式增长（1993—2009 年）、政府加强管控下多元供给模式的探索（2010 年至今）。[2]配合不同时期学前教育供给制度的变化，幼儿教师工资待遇政策也相应在不断调整与变迁。下面以我国学前教育供给制度变迁的时间节点为分割点，考察幼儿教师工资待遇政策变迁的历程。政府单一供给时期（1949—1978 年）：教师身份与工资待遇的初步确定新中国成立初期，各项事业百废待兴，学前教育事业也开始摸着石头过河。在“教育为工农服务，为生产建设服务”的总方针指导下，政府确立了“为促进儿童身心健康发展和为妇女参加生产建设提供便利”的幼儿教育发展方针，而幼儿教师的身份与工资待遇也在此阶段完成了初步确定。这一时期，学前教育机构全部由政府或集体部门供给，形成了政府和事业单位、企业、街道、农村大队四种不同供给方式并存的学前教育供给方式。政府公办的幼儿园才能获得政府的财政投入，其内部幼儿园教师才能享受与机关干部同等的生活待遇和保障；企业办园资金安排非常随意，幼儿园教师属于企业职工，其工资福利往往根据企业“留利”多少决定，而留利多少取决于中央政府的产业发展规划；街道和农村集体办的幼儿园附属于街道和农村集体的职能，基本上处于自生自灭的状态，幼儿教师的工资待遇也缺乏相应的保障机制。

二、幼儿教师工资待遇政策变迁特点

  幼儿教师的工资待遇关系到师资队伍的稳定，进而关系到学前教育供给的质量。世界各国都在着力建设一支高质量且低流动率的幼儿教师队伍，我国幼儿教师工资待遇政策作为学前教育领域诸多政策中的重要组成部分，从“教师身份与工资待遇的初步确定”，到“教师工资制度开始正式确立”“教师工资待遇政策的规范发展”，再到“教师工资待遇的细化完善”，其着眼点一直是保障教师工资待遇足额且合理地发放，保证教师生活质量。通过对幼儿教师工资待遇政策变迁特点的分析，可明确幼儿教师工资待遇政策的运行逻辑与演化路径，进而以点带面反映出整个学前教育系统的发展脉络。新中国成立以来，我国出台的关于幼儿教师工资待遇的政策不可谓不多，力度不可谓不大，但是幼儿教师劳动力市场整体的工资待遇偏低仍旧是业界难题。之所以会出现这种现象，一个主要原因是我国出台的关于幼儿教师工资待遇政策的保障对象始终是以公办园在编教师为目标体系，对其他各类性质的幼儿园教师工资待遇标准缺乏必要的管制。虽然公办园在编教师的工资待遇已有保障，但是在幼儿教师劳动力市场上多数教师并不具备在编教师的身份。新中国成立初期，由于我国没有民办幼儿园，在计划经济的体制下，政策出台后所保障的对象是公办园在编教师，其他性质幼儿园的教师工资问题自行解决；改革开放后，民办幼儿园登上历史舞台，但是此时国家经济发展水平落后，财政收入有限，因此财政经费也必将倾斜于政府部门公办园，于是公办园在编教师再次成为政策的主要保障对象；随着市场经济改革的深入发展，民办教育井喷式增长，倒逼国家出台《中华人民共和国民办教育促进法》，以求通过法律形式规范民办教育的发展，但是国家需要对民办教育达到何种管制程度始终存在争议，所以对民办幼儿教师的工资待遇问题也是点到为止。力度最大也最直接地改善民办幼儿教师工资待遇的思路莫过于希望把民办园教师转变为公办园教师，如 1994 年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提到“采取一定措施提高民办教师待遇……逐步由民办教师转变为公办教师”。在这样的思路下，公办园教师的工资与待遇必须通过政策继续规范发展，以此做好行业示范与引领。进入 21 世纪，学前教育市场的发展变得复杂甚至失序，民办园已经成为市场主体，但是教师工资水平偏低、待遇较差的事实以及屡屡出现的教师虐童丑闻都成为政府必须加强对民办园教师劳动力市场管制的诱因。而此时公办园在编教师的工资制度已经非常细化完善，于是2018 年年底中共中央、国务院出台的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中将“民办园要参照当地公办园教师工资收入水平”首次写进了政策文件，即直接以公办园教师的工资待遇为标杆和参照来规范整个幼儿教师劳动力市场。

三、幼儿教师工资待遇政策变迁趋势

  随着教育部发布《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》，《中华人民共和国学前教育法》的正式颁布指日可待。在国家着力建设学前教育公共服务体系的过程中，打造一支质量上乘且数量稳定的幼儿教师队伍将是建成这一服务体系的基础，所以幼儿教师的工资待遇必将受到更多重视。因此，依据以上我国幼儿教师工资待遇政策变迁过程中所呈现出的特点，未来我国幼儿教师工资待遇政策的变迁趋势可以从以下三个方面进一步发展完善。现阶段，在我国事业单位“双轨制”用人制度改革的浪潮中，公办园中的教师也不一定具有教师编制，存在着不少非在编教师。虽然公办园中教师的工资全部来自政府部门的财政拨款，但是经费投入的渠道不同，导致公办园在编和非在编教师的工资待遇存在较为明显的差别。在编教师的工资来自政府公共财政经费分项预算中的人员部分，工资待遇直接流入教师个人手中；非在编教师的工资是政府根据幼儿园生师比缺编情况“一揽子”补贴给幼儿园的，通过幼儿园间接发到教师手中。[8]这种“双轨制”用人制度下财政拨款的政策不一致性，间接导致幼儿园有了“灵活机制”，甚至有些幼儿园故意“有编不补”。所以，为保证公办园内幼儿教师工作的同工同酬，需加强用人制度中拨款政策的合理设计。在公办园无法实现增编的现实背景下，本园需要多少非在编教师应提前上报，政府部门以各公办园内入园儿童数为参考指标，通过师生比标准审核园所上报缺编情况后确定补贴金额。同时，非在编教师名单也要在政府部门备案，其每月工资通过政府部门直接发放到教师个人手中，从政策设计上切实保障公办园中的两类教师同工同酬，实现政策的一致性，避免幼儿园方作为中间方具有可操作的“灵活机制”与“有编不补”。

参考文献：

[1]中共中央 国务院.中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见[EB/OL].（2018-11-15）[2020-09-15].http://www.gov.cn/xinwen/2018-11/15/content_5340776.htm.

[2]曾晓东，范昕.新中国成立 60 年来我国学前教育财政制度改革研究[J].幼儿教育，2009（30）：1-5